Agua y Minería, Cabeceras Cuenca, Destrabe Inversiones con Nuevas Tecnologías de Lixiviación sin Cianuro ni Mercurio

AGUA Y MINERÍA, MEDIO AMBIENTE

Pre-dictamen y materiales sobre el proyecto de ley de cabeceras de cuencas

Sumilla

Los conflictos entre la minería y el agro, el uso del agua y el medio ambiente marcan estos tiempos. Se expresan en los casos de Conga, Tía María y Las Bambas pero también en los intentos frustrados de ordenar y formalizar la minería pequeña, artesanal e ilegal en muchas regiones del Perú. Aquí se presenta el proyecto de ley y pre-dictamen aún discutido en la Comisión Agraria para salvaguardar las cabeceras de cuencas hidrográficas desarrollando así la Ley de Recursos Hídricos con criterios claros para el uso de estas fuentes de agua -y mediante el establecimiento de drásticos cambios tecnológicos- poner fin o disminuir la lixiviación con cianuro y ácido sulfúrico en la gran minería y a la lixiviación con mercurio en la pequeña, artesanal e informal- se busca la forma de destrabar la inversión en minería, superar y evitar el conflicto social mediante la consulta y disminuir la contaminación ambiental en ambos tipos de minería.

Nota Explicativa: Parte de la Exposición de Motivos fue elaborada por varios asesores y extraído de proyectos de ley acumulados de anteriores legislaturas. Se agradece a todos ellos

PRE-DICTAMEN DE LA COMISION  AGRARIA

Legislatura 2013-2014

Actualizado al Viernes 16 Mayo 2014

Proyectos de Ley Nros. 2553/2013-CR y 1435/2012-CR que desarrollan el Art.75 de la Ley de Recursos Hídricos sobre Salvaguarda de Cabeceras de Cuencas y Nros. 1446/2012-CR y 1119/2011-CR que modifican otros artículos de la misma Ley.

DESARROLLA LA LEY DE RECURSOS HIDRICOS EN SALVAGUARDA DE LAS CABECERAS DE CUENCAS HIDROGRAFICAS

Señor Presidente:

Han ingresado para dictamen de la Comisión Agraria  los Proyectos  de Ley  N° 1119/2011-CR (11 de Mayo 2012) y N° 1446/2012-CR (12  de Agosto 2012) que modifican algunos artículos de la Ley de Recursos Hídricos y los Proyectos N° 1435/2012-CR (17 Agosto 2012) y  N° 2553/2013-CR (15 de Agosto del 2013) que dictan medidas en salvaguarda de las cabeceras de cuencas   hidrográficas, desarrollando el Artículo 75°,Título V , de la misma Ley.

I. SITUACION PROCESAL

a)    Ingreso en orden cronológico:

El autor del primero Proyecto de Ley (N° 1119/2011-CR, 11 de Mayo 2012) es el Congresista José León Rivera (Alianza Parlamentaria).

La autora del segundo (N°1446/2012-CR, 12  de Agosto 2012) la Congresista Gladys Natalie Condori (Gana Perú).

La autora del  tercero (N°1435/2012-CR, 17 Agosto 2012) es la Congresista Verónika Mendoza (Acción Popular-Frente Amplio) y

El autor del cuarto (N°2553/2013-CR) es el Congresista  César Irupailla Montes (Gana Perú). A este último  acompañan los Congresistas Tomás Zamudio Briceño, Manuel Zerillo Bazalar, Hernán De La Torre Dueñas, Cristóbal Llatas Altamirano, Rogelio Canches  Guzmán, Johnny Cárdenas Cerrón de la bancada de Gana Perú.

En los cuatro casos, los Congresistas  en uso de su facultad de iniciativa legislativa que les confiere el artículo 107º de la Constitución Política y los artículos 22º inciso c, 37º inciso b), 75º y 76º del  Reglamento del Congreso de la República, proponen los Proyectos de Ley mencionados. 

b)    Contenido de las propuestas:

Proyecto de Ley N° 1119/2011-CR

El Proyecto de Ley N° 1119/2011-CR, mediante artículo único, propone modificar el Artículo 1° Título I  de la Ley N° 29338, Ley de Recursos Hídricos añadiendo un segundo texto, en el que precisa sobre mejores derechos sobre el agua que ostentan los usuarios de una misma cuenca, el texto propuesto es el siguiente:

“El ciclo hidrológico excluye a las Regiones de mejores derechos sobre el agua, por los fenómenos pluviales. Su gestión se organiza sobre cuencas hidrográficas, conformadas en atención al principio de gestión integrada participativa del agua en beneficio común”

En cuanto a la exposición de motivos la Iniciativa argumenta que en el país se han generado múltiples conflictos sociales entre pueblos y regiones adyacentes por el uso de las aguas de una misma cuenca, basado en la concepción que unos tienen “más derechos sobre otros”.

Es decir, la ubicación geográfica de los pueblos asentados en las zonas altas, que por sus características naturales reciben más lluvias, respecto a zonas de la costa, es el fundamento que conlleva a tal premisa discriminatoria. Esta situación repercute en la deficiente gestión del recurso a nivel de la cuenca porque finalmente se desperdician en el mar al no ser utilizadas por el desacuerdo. En ese sentido, considera que la modificatoria ayudará a las poblaciones en conflicto comprender que el Estado, es quien  ostenta el verdadero dominio sobre el recurso agua.

Proyecto de Ley N° 1446/2012-CR

El Proyecto de Ley N° 1446/2012-CR, modifica  los artículos 1° (Título I) y 100 (Título VII) de la Ley de Recursos Hídricos, Ley N° 29338, mediante una fórmula legal  de 02 artículos, cuya propuesta es la siguiente:

-        Mediante el artículo 1°,  propone adicionar al artículo 1°, Título I, de la Ley N° 29338, Ley de Recursos Hídricos, la siguiente modificatoria: “Es deber del Estado velar por la protección de este recurso natural  al ser un derecho humano fundamental vital para la vida humana”.

-        Mediante el artículo 4°,  propone adicionar al artículo 100°, Título VII, de la Ley N° 29338, Ley de Recursos Hídricos, la siguiente modificatoria: “La Autoridad Nacional del Agua se presentará  semestralmente ante la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso de la República para informar acerca de la ejecución del Plan Nacional de los Recursos Hídricos.”

Ambas modificatorias planteadas sustentan  en el sentido que  el país es vulnerable a los efectos del cambio climático, el cual trae consigo la escasez de agua, tornándose cada vez crítico para la población, lo que obliga a asegurar su gestión. En ese sentido, hace referencia a  la Resolución de las Naciones Unidas N° 667-ONU-2010, que declara el derecho al agua potable y el saneamiento como un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos, donde exhorta a los Estados y organizaciones internacionales a volcar sus esfuerzos para proporcionar a toda la población un acceso económico al agua potable y el saneamiento. Planteamiento que sugiere que ésta propuesta legislativa debe asumir el Estado peruano como parte integrante de la ONU y  suscriptor de sus Acuerdos.

Por otro lado, argumenta la necesidad de mejorar la gestión del agua, teniendo en cuenta los múltiples problemas que se generan alrededor de ella; por lo que considera la importancia de realizar el seguimiento y la evaluación del Plan Nacional de Recursos Hídricos, institucionalizando la presencia semestral de la Autoridad Nacional del Agua en la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso de la República.

(Nuestra propuesta es que sea anual ante una sesión conjunta de esa Comisión y la Agraria)

Proyecto de Ley N° 1435/2012-CR

El Proyecto de Ley N° 1435/2012-CR, referido a la conservación de las cabeceras de cuenca del territorio nacional, cuya fórmula legal consta de 09 artículos y 03 disposiciones complementarias, el mismo que se resume en lo siguiente:

-      En el artículo 1°, presenta el objeto de la propuesta en el sentido que se propone desarrollar  el artículo 75°,Título V , párrafo tercero de la Ley de Recursos Hídricos, Ley N° 29338 concerniente a la intangibilidad.

-      En el artículo 2°, bajo el subtítulo de: Definiciones,  desarrolla 7 conceptos, referidos a: Cabecera de cuenca, zona de recarga hídrica, conectividad hidrológica, buen estado ecológico, resiliencia ambiental, conservación de los ecosistemas y enfoque sistémico.

-      En el artículo 3°,  habla sobre  identificación y delimitación de una cabecera de cuenca teniendo como referencia los estudios de Zonificación Ecológica Económica y el Plan de Ordenamiento Territorial.

-      En el artículo 4°, se refiere a las prohibiciones de cualquier tipo de actividad que afecte de manera irreversible las cabeceras de cuenca.

-      En el artículo 5°, indica sobre la gestión de la cabecera de cuenca, sobre la base del Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Gestión de Recursos Hídricos.

-      En el artículo 6°, desarrolla la intangibilidad de una cabecera de cuenca, a partir del principio precautorio y bajo un enfoque sistémico. Asimismo, plantea 3 causales para declarar la intangibilidad: a) cuando los servicios  ambientales estén en riesgo, b) cuando las aguas subterráneas de la cuenca alta, media o baja se ven amenazadas, y c) cuando la calidad y la cantidad de agua superficial o subterránea  de la cabecera de cuenca haya disminuido peligrando el abastecimiento para uso primario de la población en general.

-      En el artículo 7°, da cuenta del tipo de actividades permitidas en las cabeceras de cuenca.

-      En el artículo 8°, se refiere a las medidas que regularán las propiedades adquiridas en cabeceras de cuenca el mismo que deberá adecuarse a sus nuevas disposiciones.

-      En el artículo 9°, estipula sobre las sanciones; y en las disposiciones complementarias indica sobre la derogatoria, la reglamentación y vigencia de la norma.

Ahora bien, en la exposición de motivos, la propuesta argumenta que el país tiende a presentar condiciones de estrés hídrico, y que para el año 2050 experimentará una situación crítica. Asimismo, señala que la mayoría de los conflictos sociales registrados por la Defensoría del Pueblo son de tipo ambiental.

Por otro lado, explica que las cabeceras de cuenca son espacios físicos, dinámicos  y frágiles que cumplen una función especial dentro del ecosistema. La alteración de la zona alta por la actividad humana donde las lluvias alimentan los glaciares, lagunas, bofedales y páramos, impactan en la cantidad y calidad del agua rompiendo con el equilibrio del ecosistema y modifica a la vez, los flujos existentes entre los componentes de la cuenca alta, media y baja, cuyos impactos resultan significativos en el largo plazo que es menester preservar.

En ese sentido, considera que en el párrafo tercero del artículo 75° de la Ley N° 29338, Ley de Recursos Hídricos la necesidad de ampliar y complementar el concepto, porque considera que no está precisado el tema de la intangibilidad de la cabecera de cuenca.

Proyecto de Ley N° 2553/2013-CR

Está compuesto por 8 artículos y 5 disposiciones complementarias. Precisa 11 definiciones sobre la problemática de cabeceras de cuenca  y modifica 3 artículos del Código Penal para aumentar las penas a los delitos de daño ambiental.

Se refiere a la forma de delimitar las cabeceras de cuenca y atender con incentivos a las poblaciones de las cabeceras de cuenca que tuvieran que reasentarse.

Finalmente, busca que salvaguardar los principios precautorio y jurídico  en las controversias de derechos adquiridos de propiedad en zonas que se cedan para actividades de carácter extractivo.

Este proyecto se ha tomado como base para la acumulación selectiva de los otros tres.

II. MARCO NORMATIVO

·       La Constitución Política del Perú.

·       La Ley Nº 29338, Ley de Recursos Hídricos

·       La Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente.

·       El Reglamento de Ley de Recursos Hídricos (D.S. 001-2010-AG).

III. ANALISIS DE OPINIONES SOBRE LOS PROYECTOS

III.I. LOS PROYECTOS 1119 Y 1446, QUE MODIFICAN TRES ARTICULOS DE LA LEY DE   RECURSOS HIDRICOS

Los pedidos de opinión del 07.09.2012 al Ministerio de Agricultura, Autoridad Nacional del Agua (ANA) y PNUD no han sido respondidos.

Sin embargo pueden dictaminarse por su simplicidad los proyectos buscan modificar el Artículo 1° de la Ley de Recursos Hídricos (Ley 29338) tratando en el caso del PL 1119 de evitar conflictos -entre poblaciones de una misma cuenca situadas en distintas alturas-  debido al ciclo hidrológico y en el caso del PL 1446 declarar el acceso y disponibilidad del agua para la satisfacción de las necesidades primarias de la persona humana como derecho humano fundamental^[1] y establecer un informe semestral al Congreso por parte de la ANA. Para este último caso (que nos parece mas razonable sea anual y también ante la Comisión Agraria) se modifica el Artículo 100 de la Ley 29338.

III.II. LOS PROYECTOS 1435  y 2553 SOBRE CONSERVACIÓN Y SALVAGUARDA DE

      CABECERAS DE CUENCA

El Proyecto 1435, ingresado a la Comisión el 05 Septiembre 2012, en 9 artículos con 7 definiciones específicas, busca desarrollar el Artículo 75 de la Ley de Recursos Hídricos estableciendo tres causales para declarar intangibilidad de la cabecera de cuenca por parte de la Autoridad Nacional del Agua

La única opinión , con Oficio 23-08-2012 SG-MINAM  del 09 de Octubre del 2012 sostiene que algunos de los temas que plantea el proyecto ya están legislados en el Título V, Capítulo V del Reglamento, sobre zonas de protección , estados de emergencia y otros, en el Art.81 sobre compatibilidad de ejecución de proyectos a gran escala, planes y programas  y en la Ley 27446 del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental y su Reglamento(DS 019-2009-MINAM) .Sin embargo reconoce que el proyecto debe ser revisado .Es lo que se ha hecho en este dictamen y se ha encontrado que el proyecto cubre vacíos aún subsistentes en la legislación ,lo que se propone sea cubierto en el texto sustitutorio.

 

El Proyecto 2553  fue decretado el 23 .08.13 a las Comisiones:

·       Agraria y

·       Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos , Ambiente y Ecología y con esa misma fecha se solicitó opinión a las siguientes dependencias:

1. Ministerio de Agricultura y Riego 

2. Ministerio de Ambiente

3.  Autoridad Nacional del Agua 

4. Ministerio de Justicia y DDHH

Se contaba hasta el 23 de Diciembre 2013 solo con la respuesta del 01 .10.2013, (Oficio N°1783-2013.MINAM/SG) y opinión institucional del Ministerio del Ambiente, cuyo Secretario General Ruperto Taboada Delgado, en base al  Informe N° 178-2013-MINAM /SG-OAJ firmado por Carmen Cecilia López Díaz, Directora de la Oficina de Asesoría Jurídica, fechada el 09.10.2013, comunicó la siguiente  opinión:

 “el proyecto de ley requiere ser revisado tomando en cuenta las funciones y competencias del Ministerio del Ambiente y de la Autoridad Nacional del Agua así como la normativa vigente vinculada a la materia”

Ante la reiteración de la solicitud de opinión por parte de esta Comisión Agraria el Ministro de Agricultura y Riego, Milton von Hesse La Serna, envió el 23 de Diciembre 2013 tres documentos, que se resumen y comentan a continuación:

1.             El Informe Legal  Nro.918-2013 (22 Noviembre) del Director de la Oficina de Asesoría Jurídica de la Autoridad Nacional del Agua ,que concluye que el Proyecto de Ley “resulta inviable, toda vez que no se justifica expedir una nueva ley para disponer medidas que son de competencia de la Autoridad Nacional del Agua , quien conforme a la Ley n°29338,Ley de Recursos Hídricos, tiene a su cargo la gestión pública de los recursos hídricos a nivel nacional “

Este informe tiene como principal motivación y contenido afianzar las atribuciones de la ANA  definidas en la Ley de Recursos Hídricos. En cierto modo, asume el supuesto de que   el Proyecto de Ley que trata sobre las Cabeceras de Cuenca -al reiterar estas funciones pero orientadas a las cabeceras de cuenca -pudiera  llevar a un debilitamiento del ANA. Pide además que se evalúe técnicamente la vulnerabilidad de las Cabeceras de Cuenca en cada caso particular (lo que en nuestra opinión debe hacer justamente el ANA).

Son razonables los 8 argumentos del Inc. 2.12 de este  Informe Legal de la Autoridad Nacional del Agua sobre cómo la adscripción definitiva del ANA –organismo público técnico especializado  – al Ministerio del Ambiente o al MINAGRI depende de políticas de alcance nacional conducidas por  Presidente de la República y el Presidente del Consejo de Ministros .Por ello consideramos  innecesario el siguiente Artículo del Proyecto de Ley y se propone retirarlo en la Fórmula Legal:

“3.2. Declárese de necesidad pública e interés nacional la aplicación de la sexta disposición complementaria de la Ley 29338, Ley de Recursos Hídricos que establece que la Autoridad Nacional del Agua (ANA) puede adscribirse al Ministerio del Ambiente una vez culminado el proceso de implementación y operatividad de dicho Ministerio.”

Pero discrepamos con su conclusión sobre que “no se justifica expedir una nueva ley para disponer medidas que son de competencia de la ANA” ya que esta Ley no solo respeta las atribuciones de la ANA sino que las articula con otros aspectos tanto legales como fácticos específicos de las cabeceras de cuenca.

2.         El Informe Técnico N°011-2013-ANA,Dirección de Conservación y Planeamiento de Recursos Hídricos (16 de Octubre)  que tras un análisis del Proyecto de Ley concluye que :

·            gran parte de los artículos del proyecto ya están contemplados en la Ley de Recursos Hídricos N°29338 y su Reglamento;

·            que la declaración de necesidad pública e interés nacional ya está establecida en el Art.3° del Título I  y el Art.75° del Título V de la Ley de Recursos Hídricos

·            que el aporte de este proyecto de ley debiera ser fortalecer la institucionalidad y legislación vigente

·            que es competencia del Ministerio de Justicia opinar sobre  los artículos del Código Penal que aumentan las penas de los que trasgredan o cometan delitos contra los recursos naturales  (especialmente hídricos)en las Cabeceras de Cuencas 

Este informe al sostener  que muchos de los artículos del Proyecto ya se encuentran en la Ley de Recursos Hídricos N°29338 y su Reglamento  - incluso la declaración de necesidad pública e interés nacional - justamente debería observar que al tomar esas tareas y aplicarlas al caso específico de las cabeceras de cuenca esta Ley contribuirá a “fortalecer la institucionalidad y la legislación vigente “

Esta postura es injustificada y se debe a que prioriza innecesariamente un criterio distinto pero no opuesto al del Proyecto de Ley: ”La Cabecera de Cuenca es parte de la Cuenca y no puede ser gestionada de manera aislada sino como parte de un complejo ecosistema mayor que es la cuenca hidrográfica”. Este Proyecto no postula una gestión aislada de la cabecera con respecto a toda la cuenca  sino que prioriza las cabeceras por ser  los núcleos de formación del recurso hídrico o zonas críticas de cada cuenca ,que por ello requieren una atención mayor.

3.         El Informe 1432-2013 de la Oficina de Asesoría Jurídica del Minagri (9 Diciembre 2013) que en base a 6 puntos de análisis  concluye una opinión desfavorable sobre el proyecto de Ley.

La mayor parte de los argumentos reiteran los contenidos del Informe Legal y Técnico y  se basan en una “Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa” (y su reglamento) promulgada por el Ministerio de Justicia  en el año 2006 con pretensión de ser aplicable a todas las entidades de la administración pública. Este esquema no debe ni puede aplicarse al Congreso de la República que por la función constitucional de sus actividades no puede ser sometido a un Reglamento del Ejecutivo. Esta ley-reglamento busca uniformizar la exposición de motivos, el análisis costo/beneficio y el análisis del impacto de la norma en la legislación nacional pero n o puede ser tomada como una “plantilla” para acoger o descartar proyectos de ley.

Por ello cae en el error de convertir en opinión desfavorable la opinión del Informe Legal del ANA que sostiene que el Proyecto sería inviable pues solo la Autoridad Nacional del Agua (por la Ley de Recursos Hídricos)tiene a su cargo la gestión pública de los recursos hídricos Como este Proyecto de Ley aumenta las penas a los delitos ambientales y establece nuevos mecanismos para evitar la contaminación en las cabeceras de cuenca nuestra opinión técnica es absolver las observaciones razonables y fortalecer el proyecto a través de este dictamen.

4.         El Oficio N°726 -2013-ANA-SG/OAG (23 Oct.2013) del Secretario  General de la Autoridad Nacional del Agua, que en base al Informe Técnico 011 y el argumento de que a la ANA corresponde la conservación y protección de las fuentes naturales de agua  y los bienes naturales asociados a esta, considera que “la  iniciativa legislativa requiere un mayor análisis “

Esta opinión no desecha el Proyecto ni hace una innecesaria defensa de las atribuciones de la ANA sino que sostiene que se debe realizar una mayor análisis  del Proyecto, que tiene otros aspectos más allá de las competencias exclusivas de la ANA (como la uniformización de conceptos, atención a las poblaciones en emergencia, tecnologías limpias para la explotación de recursos en las cabeceras de cuenca, etc). Es lo que ha hecho este dictamen.

Al final en el tiempo (9 Mayo 2014) - pero muy importante en cuanto al contenido- se recibió un minucioso comentario técnico de representantes de la SNMPE (Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía) con cuatro Consideraciones Generales y Consideraciones Específicas sobre los artículos 1°, 2° y 3° (que incorpora los Artículos 75°A, B y C) , de la Fórmula Legal del Pre-dictamen.

La asesoría técnica ha elaborado un Comentario a estos Comentarios^[2] y acogido en el articulado varias sugerencias y observaciones (se anotan en cursivas en la Fórmula Legal) con lo que se espera que el Proyecto refleje un amplio consenso incluso del sector empresarial minero, actor muy importante en la gestión hídrica en cabeceras de cuenca del Perú. Nótese que considerando los conflictos que han trabado inversiones^[3] - muy evidenciados en esta década - entre poblaciones rurales y urbanas y grandes inversiones mineras en varias cuencas y cabeceras de cuenca es muy importante lograr una confluencia renovadora que reformulando tanto los proyectos de inversión, la metodología de cálculo de costo/beneficio para hacerla multicriterial, como los programas de defensa ambiental de las poblaciones con nuevos instrumentos (innovaciones en la administración financiera y tecnológica de los proyectos de todos los sectores productivos, no solo minería, agricultura y saneamiento) se logre rediseñar y destrabar las inversiones postergadas .

En resumen, la asesoría técnica de la Comisión Agraria ha realizado la  revisión planteada por el Ministerio del Ambiente tomando en cuenta sus  SEIS comentarios, las opiniones del MINAGRI, de la ANA, de actores claves como los empresarios mineros y nuevas sugerencias sobre aspectos tecnológicos del Presidente e integrantes de la Comisión y de  algunos autores  iniciales de los Proyectos de Ley. Como resultado de este amplio diálogo y debate (hasta en tres sesiones ordinarias de la Comisión Agraria) sobre cuatro proyectos presentados desde Mayo del 2012, presenta un texto sustitutorio y en un Anexo (matriz o cuadro comparativo aparte) detalla los cambios introducidos en la fórmula legal original incluida la supresión del artículo sobre la adscripción de la ANA al MINAM o al MINAGRI, con los que se atendieron los  informes con opiniones remitidos por una buena parte de los actores de la gestión hídrica.

IV. SINTESIS DEL CONTENIDO DE LA PROPUESTA  DE LEY ACUMULADA

“No es una maldición tener recursos naturales, al contrario, la maldición es no tener políticas para administrar esos recursos”

 ALICIA BÁRCENA, Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, en entrevista, Caretas, Lima, 15 de Mayo, 2014

La propuesta de dictamen –que integra cuatro proyectos de ley-  incluye tres aspectos:

1. Modifica 3 artículos de la Ley de Recursos Hídricos  (el 1°y el 2°del Título I, y el 100°,Título VII), desarrolla otro (el 75°,Título V, sobre cabecera de cuencas ) y uniformiza mediante los conceptos que se utilizan en la normativa actual (5ta.Disposición Complementaria).Para ello precisa 20  definiciones sobre cuencas, cabecera de cuenca o zona proveedora de agua, ecosistemas, vulnerabilidad, riesgo, daño, emergencia y degradación ambiental, y las tecnologías predominantes en la extracción de metales preciosos  como oro y cobre: lixiviación con cianuro, mercurio y bacterias y gravimetría

2. Desarrolla algunas atribuciones de la Autoridad Nacional del Agua(ANA) que afectan directamente a las cabeceras de cuenca : afirma la Competencia de la ANA para establecer criterios técnicos para la delimitación de las Cabeceras de Cuenca; así como para la actualización de la situación de ellas y la implementación de un sistema de alerta para casos de mayor riesgo o vulnerabilidad; un plan de incentivos (en coordinación con otros ministerios)para el reasentamiento de poblaciones ubicadas en cabeceras de cuenca declaradas en peligro; el papel del Tribunal de Solución de Controversias Ambientales para resolver conflictos en cabeceras de cuenca declarada potencialmente en peligro y donde  existan derechos adquiridos de propiedad previos. Desarrolla tres criterios condicionados  por los que la ANA podría declarar la intangibilidad de una cabecera de cuenca.

3. Declara de necesidad pública e interés nacional una evaluación más rigurosa (multi-criterial) de los beneficios y costos ambientales de la inversión de cualquier sector productivo en las cabeceras y cuencas hidrográficas y que se aliente que los Proyectos de Inversión (minería, agricultura, agua potable y saneamiento)así como los Estudios de Impacto Ambiental prioricen la aplicación de innovaciones tecnológicas limpias o alternativas como- por ejemplo en la minería-  la lixiviación bacteriana, alternativa parcialmente a la que solo usa cianuro(en la gran minería) o mercurio(en la pequeña minería ) y la gravimetría^[4]

Debido a que no se logró la opinión del Ministerio de Justicia sobre la propuesta de cambio de tres Artículos del Código Penal contenida en el Proyecto N°2553 (Congresista César Irupailla) después del debate en la sesión del  Martes 25 de la Comisión Agraria se decidió no incluir dichos cambios en el presente Predictamen.

Considerando la gravitación del tema hoy en el Perú y América Latina es evidente que se requiere un enfoque más integral y a la vez realista para enfrentar la amenaza de contaminación de las cabeceras de cuenca y las cuencas hidrográficas ^[5] y a la vez alentar, destrabar y hacer posible una inversión con tecnología superior. Se trata de unir a los diversos agentes del tema ambiental para superar con eficacia los problemas. Por ejemplo las gigantescas inversiones en minería desde hace unas décadas en el Perú han venido afectando el ambiente, la economía regional y nacional y muchos sistemas hídricos de manera irreversible por lo que  esta ley introduce  otros aspectos como el de la innovación tecnológica como parte prioritaria en la inversión.

Por lo tanto, el presente proyecto de ley  aborda aspectos relacionados a la Ley de Recursos Hídricos, la normativa de la Autoridad Nacional del Agua (y originalmente  el Código Penal); pero para asegurar la eficacia (en que lo punitivo y administrativo sean reforzados desde otro enfoque, el de búsqueda de innovación tecnológica en la inversión en cabeceras de cuenca) también propone otras medidas de corte tecnológico que contribuirán a la salvaguarda y protección oportuna de estos ecosistemas frágiles; abogando para tal fin a los principios de sostenibilidad y precautorio, así como el de respeto de los usos y costumbres de las comunidades campesinas y nativas, plasmados en la Ley de Recursos Hídricos. Además amplía el debate en torno a los temas de innovación tecnológica, de manera particular a aquellos que podrían influir de manera directa en la conservación, protección y cuidado de las cabeceras de cuenca. La aprobación de esta propuesta contribuirá a concretar disposiciones dadas a través de otras leyes y normas, además de precisar otras medidas para salvaguardar el recurso hídrico y de los ecosistemas que interactúan con éste, lo que garantizará el bienestar presente y futuro de nuestra población. Por lo tanto, la ley incluye los aspectos: Conceptual, Ambiental y Tecnológico^[6] dejando por ahora sin incluir las propuestas en el aspecto Judicial-Penal.

V. ANTECEDENTES NORMATIVOS EN LOS QUE SE INSERTA LA LEY

Marco jurídico ambiental y de los recursos hídricos peruano

La Constitución Política del Perú en su artículo 2, inciso 22, reconoce el derecho fundamental de la persona a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida. Asimismo, en los artículos 66 al 69, reconoce a los recursos naturales como patrimonio de la nación, que el Estado es soberano en su aprovechamiento y es responsable de promover su uso sostenible así como el de la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas. Hace una mención especial al Desarrollo Sostenible de la Amazonía en el marco de una legislación adecuada.

Entre las  principales leyes orientadas a velar por el adecuado uso de los recursos naturales y el medio ambiente, así como promover su cuidado y protección destacan:

·     Ley Nº 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (1997), cuyo objetivo es promover y regular el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, renovables y no renovables, estableciendo un marco para el fomento de la inversión.

·     Ley Nº 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas (1997) ,que norma los aspectos relacionados con la gestión de las Áreas Naturales Protegidas y su conservación, manteniendo y manejando las condiciones funcionales de las cuencas hidrográficas de modo que se asegure la captación, flujo y calidad del agua, y se controle la erosión y sedimentos.

·     Ley Nº 26839, Ley sobre Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica (1997), que norma la conservación de la diversidad biológica y el uso sostenible de sus componentes, que implica: conservar la diversidad de ecosistemas, especies y genes, así como mantener los procesos ecológicos esenciales de los que dependen la supervivencia de especies; promover la participación justa y equitativa en beneficios que deriven de la utilización de la diversidad biológica; incentivar la educación, el intercambio de información, el desarrollo de la capacidad de los recursos humanos, la investigación científica y la transferencia tecnológica, referidos a la diversidad biológica y a la utilización sostenible de sus componentes; y, fomentar el desarrollo económico del país en base a la utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica.

·     Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente (2005), que establece los principios y normas básicas para asegurar el efectivo ejercicio del derecho a un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida, así como el cumplimiento del deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente, así como sus componentes.

·     Ley  Nº 28245, Ley Marco del Sistema de Gestión Ambiental (2004), que busca asegurar el cumplimiento de los objetivos ambientales de las entidades públicas; fortalecer sus mecanismos de transectorialidad en la gestión ambiental, establecer el rol del Consejo Nacional del Ambiente - CONAM, y a las entidades sectoriales, regionales y locales en sus atribuciones ambientales. Es importante precisar que el CONAM ya ha sido absorbido por el MINAM.

·      Ley Nº 29338, Ley de Recursos Hídricos (2009), que tiene por finalidad regular el uso y gestión integrada del agua, la actuación del Estado y los particulares en dicha gestión, así como en los bienes asociados a ésta. En su sexta disposición complementaria establece que la Autoridad Nacional del Agua (ANA) puede adscribirse al Ministerio del Ambiente una vez culminado el proceso de implementación y operatividad de dicho Ministerio (Nota: obsérvese que este punto ha sido retirado en la Formula del Proyecto de Ley del Predictamen reconociendo las atribuciones del Ejecutivo sobre dónde adscribir los organismos técnicos).

·     Ley N° 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (2009) que crea el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental y está a cargo del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), que es la responsable del cumplimiento de la legislación ambiental por parte de todas las personas naturales o jurídicas.

·     Decreto Legislativo N° 997, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Agricultura (2008), que crea la Autoridad Nacional del Agua (ANA) como organismo adscrito a dicho Ministerio. Se faculta al ANA como la entidad responsable de  dictar normas y establecer los procedimientos para la gestión integrada y sostenible de los recursos hídricos.

·     Decreto Supremo N° 039-2008-AG, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones de la Autoridad Nacional del Agua (ANA).

·     Decreto Legislativo N° 1013, Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente (2008), disponiendo su rol como ente rector en el sector ambiental.

VI. JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO

·       A pesar de haberse dado una serie de normas y disposiciones, así como de existir instituciones de gran trascendencia en materia medioambiental y del agua, aún es necesario revisarlas, reordenarlas, ampliarlas y/o reglamentarlas con mayor precisión, a fin que podamos enfrentar con mayor agilidad y  éxito los nuevos desafíos en materia ambiental así como el cambio climático, y poder garantizar con ello un desarrollo integral en forma sostenible.

·       De manera especial es importante ampliar e incidir aún más en los aspectos relacionados a las cabeceras de las cuencas hidrográficas a fin que hagan énfasis en asegurar su protección, debido cuidado y preservación, así como la de los recursos y bienes asociados a las mismas, a través de medidas y acciones concretas, y garantizar con ello la disponibilidad del recurso hídrico. Para ello también es prioritario –quedará como tarea pendiente con opinión del Ministerio de Justicia- revisar los delitos ambientales tipificados en el código penal a fin de dar mayor especificidad a los relacionados directamente con las cabeceras de cuenca y al agua como recurso natural, así como cuando materia de estos delitos se causa un daño ambiental irreversible o una emergencia ambiental.

·       Esta necesidad se justifica a razón que las cabeceras de las cuencas hidrográficas son   uno de los principales núcleos de formación del recurso hídrico y al ser ecosistemas frágiles de gran vulnerabilidad medioambiental, es importante tomar medidas antes que se produzcan desequilibrios, cambios abruptos y daños al ecosistema, básicamente por actividades antrópicas,  ya sean productivas o de servicios. Además, se requiere contar con información  precisa y actualizada de su estado situacional de manera temprana para realizar su análisis de vulnerabilidad en forma más confiable en forma oportuna.

·       De manera particular es importante darle mayor relevancia a través de medidas concretas al artículo 75° de la Ley de Recursos Hídricos que establece  que la Autoridad Nacional del Agua debe velar por la protección del agua (“conservación y protección de sus fuentes, de los ecosistemas y de los bienes naturales asociados a ésta...”), que además reconoce como zonas de gran vulnerabilidad a las cabeceras de cuenca y faculta al ANA el declararlas como zonas intangibles.

·       En ese sentido, y al existir diferentes organismos cuyo rol puede influir de manera directa o indirecta en los temas relacionados a cuencas y su protección, es importante delimitar con mayor detalle sus atribuciones y roles, y de ser el caso su reasignación; a fin de evitar la duplicidad de funciones o la demora en los procesos y al mismo tiempo puedan desarrollar un trabajo más articulado y ágil.

·       De acuerdo a nuestra legislación, Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, el cambio de adscripción de un organismo público de carácter técnico especializado, como es el caso de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), se hace a iniciativa del Poder Ejecutivo y a través de un Decreto Supremo. Por ello se plantea de necesidad pública la aplicación de la sexta disposición complementaria de la Ley de Recursos Hídricos que plantea la adscripción de la ANA al Ministerio del Ambiente cuando esté implementado y operativo. Consideramos que al haber transcurrido cinco años desde su creación, este Ministerio ya reúne la calificación necesaria para considerarse debidamente implementado y operativo. Además, en la gestión de este último gobierno está asumiendo roles cada vez más importantes.

·       De aplicarse esta disposición a través del Decreto Supremo correspondiente, le permitirá al Ministerio del Ambiente, en forma conjunta con la ANA, potenciar sus esfuerzos para lograr una real gestión integrada de los recursos hídricos, dándole una mayor relevancia a la parte de protección y conservación a los ecosistemas que generan el recurso y las cabeceras de cuenca.

·       Por otro lado, a pesar de haberse decidido no incluir en este Predictamen el agravamiento de penas por delitos ambientales señalamos que  requieren aplicarse con mayor agilidad y rigurosidad, así como de una adecuada información, a fin que no se repitan. A modo de ejemplo se incluyeron en el Proyecto N°1435 algunos gráficos en el que se muestran el tipo de denuncias reportadas por el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA para el período 2010 – 2012.

VII. ANÁLISIS COSTO BENEFICIO

Es importante precisar que la aprobación del presente proyecto de ley no generará algún costo al Estado, puesto que las entidades y organizaciones involucradas reorientarán, de ser el caso, sus respectivas asignaciones presupuestales. Asimismo, al ser medidas encaminadas a promover el cuidado de las cabeceras de cuenca y por ende de los recursos ligados a estas, su aplicación contribuirá a velar por el recurso hídrico y lograr un desarrollo más sostenible y con ello propiciar una mayor estabilidad social.

VIII. CONCLUSIÓN

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo establecido en el Artículo 70°, literal (b) del Reglamento del Congreso de la República ,la Comisión Agraria en su Sesión Ordinaria del xx de Mayo acordó APROBAR el dictamen recaído en los  Proyectos  N°2553/2013-CR, 1435/2012-CR, 1446/2012-CR y 1119/2011-CR, con el siguiente texto sustitutorio (en el caso de la modificación de tres artículos de la Ley de RRHH (1°,2° y 100° se ha tomado la fórmula de un dictamen inicial (Oct.2013)de la asesoría técnica de la Comisión).

IX. FORMULA LEGAL

TEXTO SUSTITUTORIO

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

Por cuanto:

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Ha dado la Ley siguiente:

DESARROLLA LA LEY DE RECURSOS HIDRICOS EN SALVAGUARDA DE LAS CABECERAS DE CUENCAS HIDROGRAFICAS

Artículo 1.- Objeto de la Ley.-

La presente ley tiene por objeto dictar medidas orientadas a mejorar el manejo de los Recursos Hídricos y salvaguardar las cabeceras de cuencas hidrográficas.

Artículo 2.-  Modifíquese los Arts.1º y 2º del Título I y el 100º del Título VII de la Ley 29338, Ley de Recursos Hídricos, incorporando los párrafos siguientes:

“Artículo. 1.- El agua

(…)

Es deber del Estado proteger y conservar  los sistemas hídricos de este recurso natural, reconocer y garantizar el derecho de los peruanos al acceso y disponibilidad del agua para la satisfacción de las necesidades primarias como  un derecho humano fundamental.

Artículo 2.- Dominio y uso público sobre el agua

(…)

Ni la ubicación de las personas en el territorio de una cuenca ni las etapas del ciclo hidrológico del agua en una determinada zona de la cuenca, sub-cuenca o micro-cuenca hidrográfica, generan mayores ni menores derechos a sus habitantes. El  uso del agua es de beneficio común, no se justifican conflictos entre poblaciones de distintos asentamientos o altitudes geográficas.

Artículo 100.-Plan Nacional de los Recursos Hídricos

(…)

La Autoridad Nacional del Agua se presentará anualmente ante la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología y ante la Comisión Agraria del Congreso de la República en sesión conjunta para informar acerca de la ejecución del Plan Nacional de Recursos Hídricos.”

Artículo 3.- Incorpórese los Arts. 75º-A, 75º-B y 75º-C a la Ley Nº29338 - Ley de Recursos Hídricos en los términos siguientes:

“Artículo 75º-A.- Sobre las Cabeceras de Cuencas Hidrográficas

Declárese de necesidad pública e interés nacional la implementación de medidas orientadas a salvaguardar las zonas vulnerables de las cabeceras de cuencas hidrográficas por ser uno de los principales núcleos de formación del recurso hídrico y por su condición de ecosistemas frágiles.

La identificación y delimitación de las zonas vulnerables de  las cabeceras de cuenca está a cargo de la Autoridad Nacional del Agua, conforme a la información proveniente de los procesos de zonificación ecológica–económica y el plan de ordenamiento territorial.

Se permitirá las actividades productivas en las cabeceras de cuenca, en tanto no afecten significativamente el nivel de resiliencia ambiental y los servicios ambientales del ecosistema, la conectividad hidrológica de las corrientes de agua superficiales y subterráneas, su buen estado ecológico y su capacidad de recarga hídrica.

La gestión de la cabecera de cuenca se realiza conforme a lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Gestión de Recursos Hídricos de Cuenca correspondiente. Estos planes deben señalar las medidas necesarias para la recuperación ambiental de los ecosistemas de altura que se encuentran seriamente afectados.

                   

           Artículo 75º-B.- Intangibilidad de las Cabeceras de Cuencas

La Autoridad Nacional del Agua, previa evaluación ambiental es la entidad que puede declarar la intangibilidad de la cabecera de cuenca. Su decisión debe estar motivada en el principio precautorio. Debe tener el enfoque eco-sistémico. La ANA y el MINAM podrían  declarar la intangibilidad cuando:

a)  Estén con alta probabilidad en riesgo por actividades humanas la resiliencia ambiental o capacidad de recuperación ante alteraciones humanas o naturales de la zona de recarga hídrica, el buen estado ecológico y la conectividad hidrológica de las corrientes de agua de las cabeceras de cuenca, así como el conjunto de servicios naturales que ellas ofrecen.

b)  Se compruebe fehacientemente que las aguas subterráneas de la cuenca alta, media o baja, se vean amenazadas en su calidad y cantidad por la acción de actividades humanas desarrolladas en la cabecera de la cuenca.

c)  Se compruebe que la calidad, cantidad y disponibilidad del agua, superficial y/o subterránea, de las cabeceras de cuenca esté seriamente afectada o exista peligro por la acción de actividades productivas, impidiendo con ello que se garantice el uso primario de poblaciones conforme a lo previsto por el artículo 36° de la Ley de Recursos Hídricos, Ley Nº29338. Así mismo, cuando no se garantice el derecho imprescriptible y prevalente del uso de agua de las comunidades campesinas y de las comunidades nativas conforme a lo previsto en el artículo 64 de la Ley 29338 de Recursos Hídricos, y el  artículo 15 del Convenio 169 de la OIT, cuando no se garantice el abastecimiento del agua requerida para el desarrollo de las actividades agrícolas de los valles, en la perspectiva de la seguridad y soberanía alimentaria y la agro-exportación.

En las cabeceras de cuenca declaradas intangibles está permitido realizar, además de las actividades de gestión sostenible de la zona, investigación científica, educación y recreación sin instalar infraestructura permanente o usar equipos o maquinaria contaminante.

El ejercicio del derecho de la propiedad, y de los demás derechos reales adquiridos con anterioridad a la declaración de intangibilidad de una cabecera de cuenca, debe hacerse en armonía con el objetivo de protección establecido. El Estado evalúa en cada caso la necesidad de imponer otras limitaciones al ejercicio de dichos derechos.

Para las cabeceras de cuencas calificadas como potencialmente en peligro y que sea de necesidad declarar  su protección,  intangibilidad o reserva, y que existan derechos de propiedad adquiridos con anterioridad o formen parte de zonas en cesión para actividades de carácter extractivo, el Estado, a través del Tribunal de Solución de Controversias Ambientales, deberá evaluar cada caso en particular a fin de salvaguardar tanto el principio precautorio como el jurídico. Para ello tendrá la facultad de conciliar con la parte o partes que puedan resultar afectadas con esta declaración.

La Autoridad Nacional del Agua es la entidad responsable para brindar el criterio técnico que establece la metodología o el procedimiento cuantitativo que determina cómo establecer los límites de las cabeceras de cuencas. Los demás sectores que intervengan o tengan relación directa o indirecta con las cabeceras de cuenca deberán hacer uso de dicho criterio técnico.

La Autoridad Nacional del Agua a través del Sistema Nacional de Información de Recursos Hídricos será la responsable de la actualización de la información del estado situacional de las cabeceras de cuencas en forma anual, además deberá implementar un sistema de alerta en caso de mayor riesgo y/o vulnerabilidad lo que contribuirá a la toma de decisiones a nivel nacional, regional y local de manera oportuna.

El Ministerio del Ambiente en coordinación con los Ministerios de Desarrollo e Inclusión Social, de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, y  de Agricultura y Riego dará las disposiciones correspondientes a fin de priorizar como beneficiarios de los diferentes programas nacionales a las poblaciones ubicadas en las cuencas medias y bajas que cuidan y protegen sus cabeceras de cuenca. Se debe otorgar las compensaciones ambientales a las poblaciones que coadyuvan a la conservación, recuperación y uso sostenible de la diversidad biológica y recursos naturales del país, y que protegen las cabeceras de cuenca.

El Ministerio del Ambiente en forma conjunta con el  Ministerio de Agricultura formulará e implementará programas de incentivos para la reubicación o reasentamiento de las poblaciones ubicadas en las cabeceras de las cuencas declaradas potencialmente en peligro como medida de última instancia para reducir su vulnerabilidad. En aquellas poblaciones que corresponda, debe brindárseles la seguridad jurídica necesaria y las facilidades para mantener su espacio ancestral de supervivencia. Se deberá aplicar las disposiciones contenidas en el Convenio 169 con la OIT  y la Ley de Consulta Previa a las Poblaciones Indígenas.

Artículo 75º-C.- Sobre Innovaciones Tecnológicas en el manejo hídrico de todos los Proyectos de Inversión que involucren gestión de agua

Declárese de necesidad pública e interés nacional la introducción, desde la promulgación de esta ley, en todos los Proyectos de Inversión que involucren gestión del agua y  que se realicen en las Cabeceras y Cuencas Hidrológicas en general  y en los Estudios de Impacto Ambiental de:

a)  Una rigurosa evaluación multi-criterial de beneficios y costos por impacto o daño ambiental en el manejo hidrológico, incorporando en la evaluación de la rentabilidad de los proyectos las externalidades o costos no explícitos económicos, sociales y ambientales; y

b)  Estudios para la reducción de la contaminación del agua en los proyectos de todos los sectores productivos, empresas y autoridades locales a cargo de la gestión del agua. Para lograr lo anterior debe priorizarse las tecnologías innovadoras. En el caso de la minería: la lixiviación alternativa, bacteriana y gravimétrica, minimizando gradualmente el uso de cianuro, mercurio y desarrollando otras tecnologías menos contaminantes o limpias en el manejo hídrico tanto en la gran y mediana minería como en la pequeña y artesanal, formal e informal. En el caso del sector agropecuario: las tecnologías que eviten la pérdida del agua de riego por inundación y la contaminación por uso de insumos químicos tóxicos. En el acceso al agua potable y saneamiento: las tecnologías más eficientes de reciclaje y recuperación de aguas servidas.

Los ministerios de Energía y Minas, Ambiente y Agricultura y Riego adecuarán sus atribuciones a este enfoque de cambios tecnológicos en las actividades agropecuarias, de acceso al agua potable y saneamiento, así como en la de la  gran, mediana y pequeña minería, lo que permitirá el relanzamiento de la inversión privada y pública con innovación tecnológica progresiva.

Las personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades económicas en zonas de cabeceras de cuenca que fueran declaradas intangibles serán sancionadas según lo establecido en las normas administrativas y penales competentes y las penas establecidas en el Código Penal.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS

PRIMERA.- En un plazo de noventa (90) días hábiles por Decreto Supremo el Poder Ejecutivo hará las modificaciones a las normas y disposiciones relacionadas a la presente Ley.

SEGUNDA.- La Autoridad Nacional del Agua, en un plazo no mayor de ciento veinte (120) días, contados a partir de la publicación de la presente Ley, deberá de proponer un PLAN NACIONAL DE CUENCAS HIDROGRAFICAS que incluya una parte que priorice la conservación de las cabeceras de cuencas y /o su recuperación mediante tecnologías limpias.

TERCERA.- En un plazo de ciento veinte (120) días, contados a partir de la publicación de la presente Ley, la Autoridad Nacional del Agua deberá identificar las cabeceras de cuenca que potencialmente se encuentre en peligro de vulnerabilidad media y alta, con la finalidad de que las entidades correspondientes puedan declarar su protección y su intangibilidad como área de reserva.

CUARTA.-Deróguese y déjese sin efecto las normas y disposiciones que se opongan a esta Ley.

QUINTA.- Para la uniformidad en los términos empleados en la presente Ley se incluye el  siguiente glosario de  definiciones concordando las de los proyectos de ley con las propuestas por el Ministerio del Ambiente.

GLOSARIO DE DEFINICIONES

I.              SOBRE CUENCA Y CABECERA:

Cuenca hidrográfica.- Unidad de manejo y planificación ambiental, compuesta por el área o espacio geográfico delineados por la cima de los cerros y la divisoria de aguas por el cual escurre el agua proveniente principalmente de las precipitaciones a un río, lago o mar; conformando un sistema en el que interactúan factores naturales, socioeconómicos y culturales. Constituye la unidad física básica y general de planificación y ordenamiento en materia de conservación y uso de suelos, aguas continentales y diversidad biológica.

Cabecera de cuenca.- Es el ámbito geográfico ambientalmente vulnerable ubicado en la parte alta de la cuenca hidrográfica, donde ocurre una importante  captación de agua de precipitación en sus diversas formas que dan origen a los cursos de agua de la cuenca. Esta parte de la cuenca constituye ecosistemas frágiles los que cumplen un rol en el almacenamiento, abastecimiento y regulación del flujo superficial, subterráneo de la cuenca durante todo el año. También puede definirse como “Zona proveedora de agua” (Ministerio del Ambiente): Zona situada en el extremo superior de la cuenca alta donde se originan cursos de agua superficial y en las que generalmente se encuentran las zonas de recarga hídrica, que tiene una cobertura vegetal típica de pastos o bosques y una baja densidad demográfica. Alberga lagos, lagunas, bofedales y humedales que junto a las corrientes de agua superficial y subterránea contribuyen al  mantenimiento de la conectividad hidrológica, a la integridad de los ecosistemas a pequeñas y grandes escalas, y al buen estado ecológico de la cuenca.

Zona de recarga hídrica.- Es el  área que permite  que el agua proveniente de las precipitaciones, después de llenar las pequeñas depresiones y saturar los espacios vacíos, poros, y/o fisuras de la superficie alimente de agua a los cursos superficiales y al acuífero en función de la permeabilidad del medio. Generalmente se ubican en las partes altas de las cuencas.

Conectividad hidrológica.- Es el trasporte de materia, energía y organismos que se produce a través del “medio agua” dentro y entre los elementos del ciclo hidrológico .La corrientes de agua conectan directamente las partes altas de una cuenca y sus ecosistemas de riveras con los ecosistemas de las corrientes de la parte media y baja de dicha cuenca.

II.           SOBRE ECOLOGIA Y AMBIENTE:

Buen estado ecológico.- Es una expresión de la calidad, la estructura y el funcionamiento de los ecosistemas acuáticos asociados a las aguas superficiales. Se dice que el estado ecológico es bueno cuando los valores de los indicadores de calidad biológica del agua superficial muestran valores de distorsión bajos causados por la  actividad humana, y cercanos a los valores normalmente asociados con el tipo de agua superficial en condiciones inalteradas.

Resiliencia Ambiental.- Es la capacidad de un ecosistema de absorber un estrés ambiental sin modificar sus patrones ecológicos característicos o de restablecerse luego de una alteración provocada por el hombre o la naturaleza.

Conservación de los ecosistemas.- La conservación de los ecosistemas se orienta a conservar los ciclos y procesos ecológicos, a prevenir procesos de fragmentación por actividades antrópicas y a dictar medidas de recuperación y rehabilitación, dando prioridad a ecosistemas especiales o frágiles.

Ecosistema.- Es una unidad compuesta de organismos interdependientes que comparten el mismo hábitat. Los ecosistemas suelen formar una serie de cadenas que muestran la interdependencia de los organismos dentro del sistema.

Enfoque ecosistémico.- La conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales deberá enfocarse de manera integral, evaluando científicamente el uso y protección de los recursos naturales e identificando cómo afectan la capacidad de los ecosistemas para mantenerse y sostenerse en el tiempo, tanto en lo que respecta a los seres humanos y organismos vivos, como a los sistemas naturales existentes.

Ecosistemas frágiles.- Son ecosistemas vulnerables a los cambios e impactos naturales y antropogénicos, se encuentran en peligro de que sus poblaciones naturales, su diversidad o sus condiciones de estabilidad decrezcan o desaparezcan debido a factores exógenos.

Sostenibilidad medioambiental.- Equilibrio que se genera a través de la relación armónica entre la sociedad y la naturaleza que lo rodea y de la cual es parte. Esta relación permite lograr resultados de desarrollo sin amenazar las fuentes de nuestros recursos naturales y sin comprometer los de las futuras generaciones.

III.         SOBRE DAÑO AMBIENTAL E INNOVACIONES TECNOLOGICAS:

Vulnerabilidad ambiental.- Susceptibilidad o predisposición intrínseca del medio y los recursos naturales a sufrir un daño, cambio brusco o una pérdida, debido a su poca capacidad de resiliencia. Se habla de vulnerabilidad para referirse a la importancia de los efectos esperados, que no depende sólo del fenómeno o accidente temido, sino de las medidas de prevención y de protección.

Riesgo ambiental.- Probabilidad de ocurrencia de un daño o afectación sobre los ecosistemas o el ambiente derivado de un fenómeno natural, antropogénico (acción humana) o tecnológico.

Daño ambiental.- Todo menoscabo material que sufre el ambiente y/o alguno de sus componentes, que puede ser causado contraviniendo o no disposición jurídica, y que genera efectos negativos actuales o potenciales.

Emergencia ambiental.- La ocurrencia de un daño ambiental súbito y significativo generado por causas naturales, humanas o tecnológicas que deteriora el ambiente, ocasionando un problema de salud pública como consecuencia de la contaminación del aire, el agua o el suelo.

Degradación ambiental.- Proceso cuyo desarrollo implica la pérdida de recursos naturales. La contaminación generada por el ser humano, la sobreexplotación y el cambio climático son algunos de los motivos que pueden producir la degradación ambiental.

Área protegida.- Son aquellos espacios continentales y/o marinos del territorio nacional, expresamente reconocidos y declarados como tales incluyendo sus categorías y zonificaciones, para conservar la diversidad biológica y demás valores asociados de interés cultural paisajístico y científico, así como por su contribución al desarrollo sostenible del país.

Lixiviación mediante cianuro, mercurio o bacterial.- La lixiviación, o extracción sólido-líquido, es un proceso en el que un disolvente líquido pasa a través de un sólido pulverizado para que se produzca la disolución de uno o más de los componentes solubles del sólido. Proceso de separación del oro, plata, cobre – u otro metal precioso respecto del material del suelo del que es extraído – usando como catalizadores, precipitantes o disolventes primero el ácido sulfúrico en agua y:

-      el cianuro (generalmente en la gran minería de túneles o de tajo abierto).

-      el mercurio (generalmente en la minería pequeña y mediana, formal o informal e ilegal).

-      las bacterias en los propios yacimientos mineros (bio-lixiviación), cuando ello es más eficiente para extraer el metal precioso en ambos tipos de minería. Se supone que esta última es una tecnología más “limpia” pues está basada en micro-organismos vivos que actúan consiguiendo  similar resultado que el cianuro o el mercurio (bio-minería).

Concentración Gravimétrica.- Es una de las “tecnologías limpias” aplicable a la minería pequeña, mediana y artesanal. En la metalurgia se basa en la separación de minerales por su diferencia en peso específico. Se ofrecen equipos (concentradoras, centrífugas) y presentan métodos físicos alternativos a los tradicionales (los que requieren abundante uso de agua y mercurio,  contaminando con sus relaves el medio ambiente y los sistemas hídricos).

SEXTA.- Por Decreto Supremo del Poder Ejecutivo, refrendado por el Ministerio del Ambiente, se reglamentará la presente Ley en un plazo máximo de ciento veinte (120) días de su entrada en vigencia.

Sala de la Comisión AgrariaLima,                            Jueves 15  de Mayo, 2014

Manuel LAJO

(Domingos 11 y 18 Mayo)

Documento Preliminar  

“No es una maldición tener recursos naturales, al contrario, la maldición es no tener políticas para administrar esos recursos” Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva De La CEPAL, en entrevista, Caretas, Lima, 15 de Mayo, 2014.

COMENTARIOS A LOS COMENTARIOS DE GUIDO BOCCIO 

AL PREDICTAMEN SOBRE SALVAGUARDA A CABECERAS DE CUENCAS

(9 DE MAYO, 2014)

INFORME DEL PL 2553-2013-CR – PROPONE MEDIDAS EN SALVAGUARDA DE LAS  CABECERAS DE CUENCAS HIDROGRÁFICAS (Pre-dictamen actualizado al 08 de mayo de 2014)

I.      CONSIDERACIONES GENERALES

1. Los entes rectores de las materias que busca regular la propuesta, como la Autoridad Nacional del Agua y el Ministerio del Ambiente, se han pronunciado evidenciando que sus planteamientos son contradictorios a las normas especiales vigentes, o que resultarían innecesarias pues recoge aspectos que ya están regulados en la Ley de Recursos Hídricos, Ley que regula la declaratoria de Emergencia Ambiental, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley de Áreas Naturales Protegidas, entre otras.

Ya en el dictamen (véase el documento y los informes de opinión  sectoriales originales y la matriz que compara en detalle  las propuestas iniciales con las modificadas mediante la aceptación o desestimación de las opiniones)  absorbimos todos y cada uno de los pronunciamientos y diálogos con el MINAM, la ANA y el MINAGRI. No creo que sea innecesario especificar desarrollando una ley como la de RRHH, que no trata sino menciona apenas una vez a las cabeceras de cuenca.

2. El proyecto resulta muy reglamentarista, e incorpora aspectos técnicos que deberían ser definidos por los organismos técnicos especializados en la materia. Asimismo, se desarticulan competencias en materia de gestión, gestión ambiental y gestión agraria.

Solo se habla de reglamentarismo en el caso de la intangibilidad porque al parecer se prefiere que no haya criterios explícitos y consensuados. No hay desarticulación de competencias. Todo lo contrario se trata de integrar a los distintos niveles de gobierno y organismos técnicos en un asunto crucial para destrabar la inversión productiva en el país.

3. Resulta direccionado a actividades productiva específicas, desconociendo las deficiencias en la gestión del agua en varios otros sectores productivos y autoridades locales a cargo de la gestión del agua. Carece de mecanismos de promoción o incentivo para incrementar la eficiencia en el uso del agua.

Esto puede mejorarse y rectificarse incorporando al articulado otros sectores productivos que usan agua intensivamente: además del minero, el agro, el agua potable y saneamiento urbano y el transporte. Hay mecanismos de promoción para aumentar la eficiencia en el uso de agua (innovación tecnológica y otros) pero trataremos de presentarlo en forma de incentivos más explícitos.

4. No contribuye a promover inversiones sostenibles en el país, pudiendo estar restándole competitividad frente a otros países de la región; además, puede convertirse en instrumento para la generación o agudización de conflictos sociales dado que muchas veces se utiliza políticamente el mito del origen del agua en las zonas de “cabeceras de cuenca” para crear desconfianza o temor en la población sobre posibles afectaciones a estas zonas, nada más alejado de la verdad, pues el origen del agua se da con el ciclo hidrológico.

La competitividad se está  perdiendo cuando en el Perú no se avanza en incorporar –como en países como Chile , Canadá, EEUU, China, innovaciones tecnológicas que no minimizan solo costos empresariales sino daños ambientales y no cuantifican los proyectos en forma multicriterial, calculando solo parcial y no integralmente los costos y beneficios empresariales y macroeconómicos. El proyecto está orientado a reforzar el sentimiento de la población para preservar los orígenes del agua (que saben bien está en el ciclo hidrológico pero que se expresa en los bofedales, bosques y sistemas hídricos de cada cuenca) y a la vez incentivar inversiones con tecnologías no depredadoras del ambiente tanto en la actividad agropecuaria, el saneamiento urbano, como en  la gran minería como en la minería artesanal e ilegal, pequeña y mediana

II.    COMENTARIOS ESPECÍFICOS

Sobre el artículo 2°, que modifica el artículo 1° de la Ley de Recursos Hídricos

Esta iniciativa legislativa busca incorporar el reconocimiento del agua como un derecho fundamental. Ello implicaría una reforma constitucional cuyos mecanismos propios de aprobación distan de los ordinarios que se aplicarían para aprobar este Proyecto de Ley. Sin perjuicio de ello, debe tenerse en cuenta que un intento de reconocimiento de este derecho, debe estar acotado a su dimensión de agua como servicio (acceso a agua potable y saneamiento), y no al agua como recurso natural, tal como lo ha señalado la ANA en presentación efectuada el 10 de setiembre de 2013.

Es en ese sentido que está en el proyecto, (derecho humano al acceso al agua potable por las poblaciones).Los recursos naturales estratégicos, como el agua ya son bienes de propiedad pública. No me parece que haya que reformar la constitución para expresar en esta ley lo que se deriva de varios ítems  del Art.2 de la Constitución vigente (los especificaré)

En ese mismo sentido se orienta la ONU (mayor información en http://www.un.org/spanish/waterforlifedecade/human_right_to_water.shtml), y así ha sido también consensuado por el Acuerdo Nacional en la Política de Estado N° 33 sobre los Recursos Hídricos.

(Véase que para ello no se necesitó reforma constitucional)

Es importante precisar que en la actualidad en la agenda del Pleno del Congreso se encuentra ya una propuesta de reforma constitucional donde se plantea establecer el derecho fundamental al agua, por ende consideramos innecesario que se incluya esta propuesta en el presente dictamen.

No solamente es necesario sino que ya está incorporada en la Ley de Recursos Hídricos (Art.III, Principio 2). Pero atendiendo a esta observación hemos ajustado el texto en el siguiente sentido y fundamentación:

Artículo 2.-  Modifíquese los Arts.1º y 2º del Título I y el 100º del Título VII de la Ley 29338, Ley de Recursos Hídricos, incorporando los párrafos siguientes:

“Artículo. 1.- El agua

(…)

Es deber del Estado velar por la protección y conservación  de los sistemas hídricos de este recurso natural, cuyo acceso para uso poblacional en condiciones seguras es un derecho humano fundamental.

Propuesta

Es deber del Estado proteger y conservar los sistemas hídricos de este recurso natural, reconocer y garantizar el derecho de los peruanos al acceso y disponibilidad del agua como un derecho humano fundamental.

Fundamentación

A nivel de la Norma Fundamental, el derecho al agua ha sido considerado como un derecho fundamental implícito, cuya validez se encuentra contempla en el artículo 3°

“La enumeración de los derechos establecidos en este capítulo no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de la forma republicana de gobierno.”

Al respecto, el Tribunal Constitucional^[7] ha expresado que los derechos fundamentales no son solo aquellos que se encuentran señalados en el artículo 2° de la Constitución, sino  de aquellos que se derivan de la dignidad humana, es decir de aquellos  que están previstos en el artículo 3° de la Norma Fundamental que en el Derecho Comparado se ha venido en denominar cláusula de los "derechos no enumerados "derechos no enumerados".

También ha expresado que constituye en «Un elemento básico para el  mantenimiento y desarrollo no sólo de la existencia y la calidad de vida del ser  humano sino de otros derechos tan elementales como la salud, el trabajo y el  medio ambiente, resultando prácticamente imposible imaginar que sin la  presencia de dicho elemento el individuo pueda ver satisfechas sus  necesidades elementales y aún aquellas otras que sin serlo, permiten la mejora  y aprovechamiento de sus condiciones de existencia»^[8]

Como se aprecia, para el Tribunal Cosntitucional estamos frente a un derecho fundamental vinculado a otros derechos, como el derecho a la vida,  el derecho a la salud, el derecho a un medio ambiente equilibrado y adecuado, y el derecho al trabajo.

A nivel legal, el derecho al agua  se encuentra considerado en los principios de la Ley 29338, Ley de Recursos Hídricos, numeral 2 del artículo III,  como un derecho fundamental  amerita ser reconocido.

“Principio de prioridad en el acceso al agua El acceso al agua para la satisfacción de las necesidades primarias de la persona humana es prioritario por ser un derecho fundamental sobre cualquier uso, inclusive en épocas de escasez.”

A nivel de reconocimiento internacional

El Pacto Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales, ratificado por el Perú en 1978, establece en su artículo 11:1. “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencia de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento…”

En consecuencia, el derecho humano al agua  encuentra reconocimiento en el artículo 11, primer párrafo, del Pacto  Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

(El Proyecto de la Congresista Natalie Condori  hace referencia a  la Resolución de las Naciones Unidas N° 667-ONU-2010, que declara el derecho al agua potable y el saneamiento como un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos.

Sí se requiere 2/3 de votos para aprobarla, es bueno anticipar en esta ley el espíritu de la reforma constitucional anunciada.

Sobre el artículo 2°, que modifica el artículo 2° de la Ley de Recursos Hídricos

El texto que se busca incorporar como segundo párrafo carece de articulación, y resulta incomprensible respecto al actual texto del artículo 2° de la Ley de Recursos Hídricos (sobre el carácter de uso público, inalienable e imprescriptible del agua), sin mayor aplicabilidad aparente a la gestión del recurso agua.

El proyecto del Congresista Leon busca evitar los conflictos en la gestión del agua generados por  la creencia de algunas poblaciones asentadas en partes altas de las cuencas que consideran tener “mejores derechos” respecto de otras  poblaciones. Se trata de  evitar esos conflictos entre poblaciones asentadas en distintas alturas de una cuenca… formulamos mejor este párrafo, haciéndolo más explícito:

“...no se justifican conflictos entre poblaciones de distintos asentamientos o altitudes geográficas“.

Sobre el artículo 3°, que incorpora los artículos 75º-A, 75º-B y 75º-C a la Ley de Recursos Hídricos

Sobre el Artículo 75º-A

Declaración de necesidad pública e interés nacional

Se sustenta la declaración de interés nacional por el hecho de considerar a todas las cabeceras de cuenca como ecosistemas frágiles. (no es eso) La calificación de ecosistemas requiere una evaluación técnica y científica del organismo especializado (MINAM). El establecimiento y regulación de los ecosistemas frágiles debe responder a un diagnóstico especializado a cargo de la autoridad ambiental nacional, sobre la base de evidencia científica y no de apreciaciones subjetivas. (totalmente de acuerdo)  Ya la Ley General del Ambiente en su artículo 99° regula los ecosistemas frágiles y establece que las medidas de protección sobre estos se establecen en base a sus características y recursos singulares, y no a priori y de manera general, más aun considerando que no todas las cuencas y no todas sus zonas de “cabecera” presentan las mismas características geológicas, morfológicas, hidrológicas, hidrogeológicas, etc. (de acuerdo, así hemos puesto)

Identificación y delimitación de las zonas vulnerables de  las cabeceras de cuenca

Plantear que la ANA identifique, delimite y gestione las cabeceras de cuenca sobre la base de los procesos de ZEE y Planes de Ordenamiento Territorial es pretender subordinar la rectoría de la gestión del agua de dicha institución a los niveles descentralizados de gobierno, que son los que aprueban estos dos últimos instrumentos.

¿Porqué? No hay pretensión de subordinar al ANA pero tampoco que imponga sus decisiones sin consensuar con los gobiernos regionales. Se trata de coordinación indispensable.

Según la Ley de Recursos Hídricos (Art. 15°), la ANA ejerce jurisdicción administrativa exclusiva en materia de agua, y los gobiernos regionales solo participan en dicha gestión a través de los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca (Art. 24° y 25° de la Ley de Recursos Hídricos) como órganos integrantes de la ANA.

Exclusividad administrativa no es necesariamente excluyente

Es importante resaltar que los procesos de ZEE y OT se sustentan y fundamentan en los informes que los diversos entes técnicos de acuerdo a la especialidad de cada uno (ANA, MINAGRI, Ministerio De Cultura, INDECI, INEI, INGEMMET) provean a los gobiernos regionales para que finalmente sean ellos los que en base a estos informes, determinen las zonas y recomendaciones de uso de su territorio y no de manera subjetiva. ¿Porque? Adicionalmente de ser instituciones técnicas especializadas son los encargados de desarrollar las políticas nacionales de su competencia, y como se sabe de acuerdo a la Ley de Bases de la Descentralización existen competencias exclusivas del gobierno central y competencias compartidas con los gobiernos regionales. El tema del agua es parte de una competencia compartida entre gobierno nacional y central (¿Quiso decir regional?), donde los gobiernos regionales únicamente tienen funciones en lo que respecta al sector agrario, tal como lo establece el artículo 51°^[9] de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. La ANA, como autoridad rectora en esta materia, ejerce competencias exclusivas y de alcance general en todos los demás sectores y aspectos vinculados a la gestión del agua.

¿Se busca que los gobiernos regionales solo participen en el tema de agua  si se trata del agro y no de otros sectores como la minería o el saneamiento urbano? ¿Porqué?) De acuerdo que no debe tomarse decisiones a partir de criterios subjetivos. Pero lo técnico tiene un límite: la razonabilidad. Por encima de él está lo político en su mejor sentido. En este caso no hay razón para excluir a los gobiernos regionales de participar en las consultas para las decisiones del ANA, que nadie desconoce es la autoridad rectora. 

Actividades productivas en las cabeceras de cuenca

Lo propuesto en este artículo colisiona con las normas de evaluación y gestión de impactos ambientales (Ley del SEIA^[10], su Reglamento, y reglamentaciones sectoriales), que regulan el manejo de los impactos ambientales de una actividad aun cuando estos sean significativos, a través de compromisos de mitigación, recuperación, restauración o compensación ambiental. Estas normas de gestión ambiental no establecen restricciones, sino medidas para controlar los impactos ambientales significativos, por tanto una propuesta como la planteada en este artículo implicaría una modificación total de la gestión ambiental en el país, que en todo caso debe ser respaldada técnicamente por el ente rector en materia ambiental que es el MINAM, y las autoridades ambientales sectoriales.

Se trata de crear restricciones solo cuando técnicamente sean necesarias .La gestión ambiental en el país requiere rigurosa revisión y perfeccionamiento

Sobre el Artículo 75º-B

Intangibilidad de las Cabeceras de Cuencas

La Ley no puede direccionar la actuación técnica de la ANA para la determinación del carácter intangible de una zona de “cabecera de cuenca” haciendo mandatorio el uso  del principio precautorio, cuya aplicación, según los principios establecidos por la Ley General del Ambiente, se da en circunstancias de falta de certeza absoluta sobre un peligro de daño irreversible, y no a priori y de manera general.  Este artículo resulta por demás reglamentarista, y estaría sustituyendo las funciones del Poder Ejecutivo y sus organismos técnicos especializados, como la ANA o el MINAM, para establecer los criterios bajo los cuales se podría establecer condiciones de intangibilidad.

Por otro lado, este artículo establece como criterio para la declaratoria de intangibilidad la falta de garantía al abastecimiento de agua para uso agrario (uso productivo según la Ley de Recursos Hídricos), incurriendo así en un grave error de fondo, pues una eventual declaratoria de intangibilidad tendría carácter general, y afectaría las posibilidades de realización de cualquier actividad productiva, sin excepción. Además, esta propuesta parece desconocer que la propia Ley de Recursos Hídricos ya establece criterios para determinar preferencias y prioridades de uso de agua, cuando resultara insuficiente para abastecer varias actividades (Artículos 35°, 43° y 55° de la Ley de Recursos Hídricos)

(los conocemos bien)

¿Es reglamentarista o simplemente más rigurosa y específica (menos declarativa y abstracta) ante los problemas surgidos en el país en los conflictos por el agua en distintos casos?

Por otro lado, no se explica las razones por las que sería el Tribunal de Resolución de Controversias Ambientales (MINAM), quien eventualmente evaluaría la conciliación de los principios de seguridad jurídica y precautorio en casos de declaratorias de intangibilidad o reservas que afectaran derechos adquiridos en las zonas de cabecera de cuenca. Si partimos del hecho que es la ANA la autoridad competente para declarar la intangibilidad de estas zonas, sería ésta autoridad también quien debería garantizar la conciliación de los citados principios al tomar su decisión.

Ambos organismos pertenecen al MINAM. Sería recomendable disponer que la ANA esté bien integrada entre los integrantes  el TSCA

Plan de incentivos para poblaciones ubicadas en cabeceras de cuenca

Esto resulta por demás contradictorio con la pretendida inclusión del segundo párrafo al artículo 2° de la Ley de Recursos Hídricos, donde se señala que la ubicación en una determinada zona de la cuenca no genera mayores derechos a sus habitantes. Sin embargo, en este artículo se busca beneficiar a un grupo poblacional precisamente por su ubicación en una zona de la cuenca.

(Se trata de apoyar a poblaciones en riesgo)

Por otro lado, se pretende regular la obligatoriedad de compensación ambiental por acciones de conservación y protección de cabeceras de cuenca, cuando es el propio MINAM el que está impulsando en la Comisión de Ambiente y Ecología del Congreso la aprobación de un Esquema Voluntario de compensación por este tipo de acciones, reconociendo las limitaciones técnicas y operativas que traería un esquema de pago obligatorio como el que se propone en el presente Dictamen (Ver Proyectos de Ley acumulados 786/2011-CR, 1755/2012-CR y 2629/2013-CR- Propone la Ley que regula la retribución por Servicios Eco-sistémicos) Adicionalmente adjuntamos la presentación realizada por el Ministerio del Ambiente ante el Congreso.

Gracias por la información y el anexo .Veremos los dictámenes mencionados para ver cómo afectan nuestra propuesta

Sobre el Artículo 75º-C

Este artículo desconoce la realidad tecnológica de un sector como el minero, cuyos altos estándares productivos se caracterizan precisamente por la incorporación constante de tecnología de punta. Una norma como la planteada requiere incorporar un análisis técnico económico dado que puede afectar las inversiones y la competitividad del país. Resulta contradictorio y hasta discriminatorio que se pretenda imponer condiciones de innovación tecnológica a un único sector productivo (minero), olvidando que el sector que presenta las mayores ineficiencias en el uso de agua y disposición adecuada de aguas residuales es el sector agrario y los entes a cargo de los servicios de saneamiento. Una norma vinculada a la introducción de nuevas fuentes tecnológicas debe tender al establecimiento de mecanismos que promuevan o incentiven dicha incorporación en todos los procesos productivos a nivel nacional, sin distinción

(De acuerdo, la idea no es imponer sino crear incentivos más específicos que los contenidos en los artículos 85 y 86 de la ley de RRHH para una innovación tecnológica MUY URGENTE EN TODO EL MUNDO Y EN EL PERÚ, en la gran minería y en la minería pequeña e informal .Extenderemos el alcance a los sectores que se indican  pero empecemos por el sector minero que es el de los mayores proyectos de inversión. Esperamos ayuda de los expertos para mejorar la formulación).

Cabe señalar que la Ley de Recursos Hídricos contiene normas específicas sobre régimen de incentivos al uso eficiente del agua (artículos 84°, 85° y 86°), Consideramos importante tener mucho cuidado respecto a sobre legislar en una misma materia. 

(Esos artículos de la Ley de RRHH pueden ser excesivamente generales y en todo caso no se observa su impacto. Perfeccionar la legislación no necesariamente es “sobre-legislar”)

Sobre la Quinta Disposición Complementaria, Glosario de Definiciones

Tal y como lo ha señalado la ANA en Informe Técnico 011-2013-ANA-DCPRH-CGE-GLA/NSP, la definición de cabecera de cuenca ensayada por el Proyecto de Ley carece de toda remisión a estudio especializado o fundamentación técnica oficial, condición mínima necesaria para que sea legítimamente asumida como parte de nuestra legislación

(Esa definición ha sido tomada del Informe Técnico del MINAM que fundamenta el Oficio 23-08-2012 SG-MINAM  del 09 de Octubre del 2012  .De todos modos, después de  revisar las fuentes en el Proyecto Irupailla y en el de Verónica Mendoza nos ratificamos en el análisis de la Exposición de Motivos); más aun considerando el alto nivel de conflictividad que se encuentra asociado a estas zonas, y que requiere por tanto un trabajo de evaluación y caracterización serio por las autoridades técnicas competentes, incluyendo el pronunciamiento de la Presidencia del Consejo de Ministros. Una evidencia de la falta de respaldo en un estudio o investigación científica, es el hecho que el proyecto ensaya dos alternativas de definición sin mencionar las circunstancias en las que se utilizaría una u otra, generando con ello inseguridad jurídica

(No son definiciones incompatibles en absoluto, una enfatiza la presencia de bosques y lo enfoca desde otro punto de vista: se complementan no se contradicen pero en todo caso trataremos de fusionarlas).

Además se esboza una tercera definición, la de “zona de recarga hídrica”. En ese mismo sentido encontramos que en el Glosario de Definiciones existen términos que son desarrollados y que no son materia del dictamen, tales como Sostenibilidad ambiental, Daño ambiental, Concentración gravimétrica.

(Dos de los  tres conceptos están en la exposición de motivos de los proyectos iniciales de los Congresistas Irupailla y Mendoza. El de Concentración Gravimétrica está en el Proyecto para suprimir el uso de mercurio y cumplir así con la Declaración internacional que con ese objetivo ha suscrito el Perú. Fué  dictaminada por  la Comisión de Pueblos Andinos)

Por lo tanto para la definición de estas zonas, consideramos que un equipo técnico especializado establezca este tipo de definiciones para que luego puedan ser planteados en las normas correspondientes.

(Se supone que los elaboradores de los proyectos eran especialistas o consultaron con los especialistas, pero no es mala idea que se mejoren los conceptos en base a una nueva revisión por especialistas que podría dar lugar a un afinamiento en el debate en el Pleno)

Es importante precisar que las definiciones en mención están vinculadas a temas de carácter ambiental y minero, al respecto el Ministerio del Ambiente ya se manifestó estableciendo observaciones a la misma, sin embargo no existe opinión del Ministerio de Energía y Minas el cual es el órgano rector en esta materia.

(El Ministerio del Ambiente en su Informe y opinión hizo diversas sugerencias que se aceptaron en su mayor parte-véase la matriz que elaboramos en Octubre y Noviembre comparando el texto inicial y el resultante al acogerse las observaciones del MINAM-incorporándose arios de  sus conceptos para homogeneizar el lenguaje técnico  .El Ministerio de Energía y Minas podría ser consultado ahora ,aún si  ya es aprobado el proyecto en la comisión  y en vías de mejoramiento para su debate cuando se agende en el Pleno)

Otros aspectos

Una medida como la propuesta resultaría atentatoria contra el desarrollo de actuales y futuras actividades productivas, desincentivaría las inversiones y restaría competitividad al país frente a otros países que promueven inversiones en sectores  como el minero, que en el Perú representa un gran porcentaje de los ingresos públicos que respaldan iniciativas sociales.

Todo lo contrario: la actual  situación de entrabamiento y disminución de la inversión minera y en otras actividades productivas debe ser superada con legislación como la que se propone , que concilia en los hechos y no solo en la publicidad la inversión con el cuidado ambiental.

También afectaría a las actividades agrícolas que realizan las Comunidades Campesinas y demás  usuarios de agua agrarios en zonas altas de las cuencas. (No vemos cómo)

Debe tenerse en cuenta, que las posibles restricciones que se determinen para estas zonas deben ser cumplidas por toda actividad, independientemente del sector al que pertenezcan.

(De acuerdo: las comunidades desde tiempos ancestrales conviven y mantienen funcionando los sistemas hídricos de los andes. Se trata de llegar a que la minería grande, pequeña y mediana lo haga también. Así se logrará una rentabilidad real: económica, social, ambiental, empresarial, individual y macroeconómica)

Finalmente, consideramos que la propuesta requiere un mayor análisis técnico económico para su implementación tal como lo establece el Reglamento del Congreso para que no genere costos al Estado, dado que en algunas de sus disposiciones se encuentra el diagnóstico y planes que implicarían un costo considerable los mismos que deben estar reflejados en el presupuesto de la República respecto al ANA que sería el ente encargado. (Desde nuestro punto de vista este proyecto no solo no acarreará costos mayores al estado sino que al levantar las causas de los conflictos sociales que entraban la inversión en varios sectores, generará importantes recursos para el sector público y privado)

https://deconceptos.com/ciencias-sociales/corrupcion#ixzz4qfrMchjl

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[1] Fundamentación: A nivel de la Norma Fundamental, el derecho al agua ha sido considerado como un derecho fundamental implícito, cuya validez se encuentra contemplado en el artículo 3°

“La enumeración de los derechos establecidos en este capítulo no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de la forma republicana de gobierno.”

Al respecto, el Tribunal Constitucional ha expresado que los derechos fundamentales no son solo aquellos que se encuentran señalados en el artículo 2° de la Constitución, sino  de aquellos que se derivan  de la dignidad humana, es decir de aquellos  que están previstos en el artículo 3° de la Norma Fundamental que en el Derecho Comparado se ha venido en denominar cláusula de los "derechos no enumerados "derechos no enumerados". (Sentencia del Tribunal Constitucional STC Exp. N° 0895-2001-AA/TC. Fundamento 5.- Es bien conocido que en un sinfín de oportunidades, la realidad supera la imaginación. Por ello, y para que los textos constitucionales y, en particular, aquellos nuevos derechos directamente vinculados con el principio de dignidad no sean desmerecidos en su condición de auténticos derechos fundamentales como consecuencia de la existencia de nuevas necesidades o situaciones, de avances científicos, tecnológicos, culturales o sociales, las constituciones suelen habilitar una cláusula de "desarrollo de los derechos fundamentales", cuyo propósito no solo es prestarle el reconocimiento como derechos de la más alta consideración, sino incluso, dotarlos de las mismas garantías de aquellos que sí lo tienen)

También ha expresado que constituye en «Un elemento básico para el  mantenimiento y desarrollo no sólo de la existencia y la calidad de vida del ser humano sino de otros derechos tan elementales como la salud, el trabajo y el  medio ambiente, resultando prácticamente imposible imaginar que sin la presencia de dicho elemento el individuo pueda ver satisfechas sus necesidades elementales y aún aquellas otras que sin serlo, permiten la mejora y aprovechamiento de sus condiciones de existencia»(STC 06534-2006-PA/TC)

Como se aprecia, para el Tribunal Constitucional estamos frente a un derecho fundamental vinculado a otros derechos, como el derecho a la vida, el derecho a la salud, el derecho a un medio ambiente equilibrado y adecuado, y el derecho al trabajo.

A nivel legal, el derecho al agua  se encuentra considerado en los principios de la Ley 29338, Ley de Recursos Hídricos, numeral 2 del artículo III, como un derecho fundamental amerita ser reconocido.

“Principio de prioridad en el acceso al agua El acceso al agua para la satisfacción de las necesidades primarias de la persona humana es prioritario por ser un derecho fundamental sobre cualquier uso, inclusive en épocas de escasez.”

A nivel de reconocimiento internacional

El Pacto Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales, ratificado por el Perú en 1978, establece en su artículo 11:1. “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencia de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento…”

En consecuencia, el derecho humano al agua  encuentra reconocimiento en el artículo 11, primer párrafo, del Pacto  Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

[2] Se comenta en ese documento todos los puntos indicados por los interlocutores de la SNMPE el 9 de Mayo 2014.

[3] Véase los boletines periódicos de conflictos sociales publicados por la Defensoría del Pueblo y otras entidades en el Perú y las publicaciones sobre proyectos medioambientales de FLACSO y la Universidad de los Andes (Quito) de autores como Juan Martínez Alier, María Cristina Vallejo ,Erik Gómez Baggetum, José Larrea y otros.

[4] La mayor parte de las inversiones en la gran minería recurren a la lixiviación (disolución del oro o cobre para separarlo del material extraído de la mina o “mena”) con cianuro o mercurio. Por su parte la gravimetría es un método que usa solo la gravedad, se usa en la pequeña minería. La lixiviación bacteriana no sustituye sino parcialmente la cianuración. Justamente esta ley busca alentar las inversiones en la búsqueda progresiva de  tecnologías limpias.

[5] El Congresista Irupailla señala que la contaminación de las cuencas hidrográficas se extiende a la contaminación de los peces en el mar, los que presentan indubitables síntomas de contaminación en las áreas cercanas a las descargas de los ríos contaminados .Este proyecto de ley también ataca este fenómeno contaminante  de las actividades que usan intensamente el cianuro y el mercurio. 

[6] Priorizar las innovaciones tecnológicas como la lixiviación bacteriana y la gravimetría como parte de lo solicitado a los proyectos y Estudios de Impacto Ambiental de las inversiones que se realicen en las  cabeceras y cuencas hidrográficas en general

[7] STC Exp. N° 0895-2001-AA/TC. Fundamento 5.- Es bien conocido que en un sinfín de oportunidades, la realidad supera la imaginación. Por ello, y para que los textos constitucionales y, en particular, aquellos nuevos derechos directamente vinculados con el principio de dignidad no sean desmerecidos en su condición de auténticos derechos fundamentales como consecuencia de la existencia de nuevas necesidades o situaciones, de avances científicos, tecnológicos, culturales o sociales, las constituciones suelen habilitar una cláusula de "desarrollo de los derechos fundamentales", cuyo propósito no solo es prestarle el reconocimiento como derechos de la más alta consideración, sino incluso, dotarlos de las mismas garantías de aquellos que sí lo tienen

[8] STC 06534-2006-PA/TC

[9]Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

Artículo 51.- Funciones en materia agraria

…

c)  Participar en la gestión sostenible del recurso hídrico en el marco de las entidades de cuencas y las políticas de la autoridad nacional de aguas.

[10]Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental

Artículo 4.- Categorización de proyectos de acuerdo al riesgo ambiental

4.1 Toda acción comprendida en el listado de inclusión que establezca el Reglamento, según lo previsto en el Artículo 2 de la presente Ley, respecto de la cual se solicite su certificación ambiental, deberá ser clasificada en una de las siguientes categorías:

…

c) Categoría III - Estudio de Impacto Ambiental Detallado.- Incluye aquellos proyectos cuyas características, envergadura y/o localización, pueden producir impactos ambientales negativos significativos, cuantitativa o cualitativamente, requiriendo un análisis profundo para revisar sus impactos y proponer la estrategia de manejo ambiental correspondiente.

                  Los proyectos de esta categoría requerirán de un Estudio de Impacto Ambiental detallado (EIA-d ).