(Conferencia magistral en Encuentro
Internacional Académico Científico en Metodologías y Experiencias
Participativas Socio-ambientales, Universidad de Cuenca, 13 al 15 noviembre
2014*)
INTRODUCCIÓN
1. Estas palabras están dirigido a
quienes desean construir una sociedad humanista y solidaria con pleno
protagonismo popular, que ponga en práctica un modelo de desarrollo sustentable
o ecológicamente sostenible, que satisfaga de forma equitativa las verdaderas
necesidades de la población y no las necesidades artificiales creadas por el
capitalismo en su loca carrera por obtener más ganancias, y lo haga sin poner
en peligro el futuro de la humanidad; una sociedad en la que quien decida qué y
cómo producir sea el pueblo organizado, una sociedad que hemos llamado
Socialismo del siglo XXI, Vivir Bien, Sumak Kawsay o Sociedad de la vida en
plenitud.
2. La cuestión es entonces ¿cómo
lograr este pleno protagonismo? ¿Cómo hacer que se interesen en ello no sólo
los militantes y simpatizantes de izquierda, sino todas las ciudadanas y
ciudadanos, y no sólo los sectores populares sino también los sectores medios?
¿Cómo conseguir que los intereses solidarios primen sobre los intereses
egoístas? ¿Cómo lograr que los más desfavorecidos y olvidados pasen a ser
considerados y que se busquen saldar con ellos la deuda social contraída por
anteriores gobiernos?
3. Estoy convencida de que es a través
de lo que hemos denominado planificación participativa descentralizada como
podemos lograr estos objetivos y he llegado a esta conclusión, no a través de
reflexiones de escritorio sino a través del estudio de experiencias prácticas
de presupuesto participativo y planificación participativa principalmente en
Brasil, Venezuela y el Estado indio de Kerala.
4. Nos atrajo mucho la experiencia de
presupuesto participativo que puso en práctica el gobierno del Partido de los
Trabajadores en Porto Alegre Brasil por tratarse de una nueva forma de gobernar
transparente, no corrupta y que delegaba poder en la gente.
5. Asimismo, pudimos constatar cuánto
se fortalecía el sujeto popular en Venezuela con la iniciativa que tuvo Chávez
de impulsar la creación de los consejos comunales y su decisión de otorgarles
recursos para pequeñas obras, no en forma populista satisfaciendo una demanda
de la comunidad desde el Estado, sino luego de un proceso de planificación
participativa donde las y los ciudadanos de dicha comunidad ponían en práctica
lo que él denominó el ciclo comunal que implicaba realizar las siguientes
acciones: diagnóstico, elaboración del plan, y del presupuesto, ejecución de
los proyectos y control de su puesta en práctica.[1]
6. Por último, fue muy importante para
nuestro trabajo conocer de cerca una de las primeras experiencias mundiales de
lo que se ha denominado “planificación participativa descentralizada” en el
Estado indio de Kerala, donde un gobierno comunista decide poner en práctica en
1996 un notable proceso de descentralización no sólo de recursos monetarios,
sino también materiales y humanos para la ejecución de planes de desarrollo
local con participación activa de la población, lo que ha redundado en un
desarrollo económico más participativo que en el resto de la India y en el
crecimiento en autoestima y auto confianza de sus habitantes. Es esta
descentralización de los factores antes señalados lo que permite una mayor
autonomía de los gobiernos locales para planificar su desarrollo, permitiendo
desarrollar una planificación participativa mucho más efectiva.
I. Una propuesta de planificación participativa descentralizada
7. La planificación que
nosotros planteamos es la antítesis de la planificación centralizada soviética.
En la antigua URSS se pensaba que la coordinación de todos los esfuerzos por
construir la nueva sociedad requería de una autoridad central que era la única
capaz de decidir los objetivos y los medios para alcanzarlos. Las decisiones se
tomaban siempre de arriba hacia abajo, sin considerar que muchas veces es abajo
donde se conocen mejor los problemas y las posibles soluciones.
8. Por otra parte, no
pocas veces los procesos que se autodenominan presupuestos participativos se
limitan a ser procesos de mera consulta. Algunos gobernantes locales, en lugar
de impulsar un proceso de toma de decisiones por parte de la ciudadanía, se
limitan a consultarla. En mesas de trabajo se puede indicar cuáles son las
obras y servicios de mayor prioridad para sus respectivas comunidades. Estos
señalamientos se recogen por equipos técnicos y son los técnicos y no la gente
quienes determinan qué cosas se va a ejecutar. No negamos que la disposición a
oír a la gente es ya un avance, pero esto es algo muy limitado.
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25. Un primer paso que debe dar un gobierno municipal si desea llevar adelante un proceso de planificación participativa descentralizada es establecer los espacios o áreas geográficas en que éste proceso debe ser realizado.
68. Después de mucha reflexión e investigación se determinó que la unidad geográfica y demográfica para el autogobierno más ligado a la gente debía ser el pueblo o aldea rural llamado “Grama” y por eso el gobierno rural se llama Grama Panchayat (gobierno del pueblo o aldea). Junto a los tres niveles de autogobierno en las zonas más rurales, existen en las grandes ciudades los municipios urbanos y las corporaciones municipales.
81. El proceso de planificación participativa descentralizada será más integral en la medida en que se cuente con el mayor número de comunidades organizadas en el territorio municipal. Al hacer éstas su diagnóstico y priorizar sus problemas en asambleas mucho más pequeñas, la participación de los ciudadanos es más plena.
Foto Marta Harnecker, 5 octubre 2014
Queridas amigas, aquí me tienen de nuevo viajando, ahora a mi segunda patria, Cuba a ver a mi amoroso nieto y a esperar en unas semanas más el nacimiento de mi nieta.
CENES. CENTRO DE ESTUDIOS NUEVA ECONOMÍA Y SOCIEDAD
e-mail: cenes2007@yahoo.es
web site: www.cenes.20m.com
Celular: 980373885
* * Esta
ponencia es una síntesis de ideas desarrolladas con mayor amplitud en un libro
sobre el tema que la autora está terminando y que ha contado con la
colaboración de José Bartolomé y Noel López.
* Esta ponencia es una síntesis de ideas desarrolladas
con mayor amplitud en un libro sobre el tema que la autora está terminando y
que ha contado con la colaboración de José Bartolomé y Noel López.
[1].
De los consejos comunales a las comunas.
Construyendo el socialismo del siglo XXI, (2009) Publicado en: http://www.rebelion.org/docs/97085.pdf
9. Nosotros proponemos un proceso
de una participación más integral donde sea la gente quien realmente discuta y
decida cuales son sus prioridades, elabore, dentro de lo posible, sus propios
proyectos y los ejecute cuando esté en condiciones de hacerlo, sin tener que
depender para ello de instancias superiores. Buscamos involucrar plenamente a
la ciudadanía en el proceso de planificación y por eso lo llamamos
planificación participativa.
10. Ahora bien, para
lograr esta está plena participación de la ciudadanía es necesario partir por
los planes en las pequeñas localidades —donde la participación de la gente
común se ve favorecida— aplicando el principio de que todo lo que se pueda
realizar al nivel más bajo debe ser descentralizado a ese nivel, guardando como
competencias de los niveles superiores sólo aquellas tareas que no puedan ser
realizadas a esos niveles. A este principio le llamamos principio de subsidiaridad.
11. Por supuesto que no se
trata de una descentralización anárquica. El ideal es que exista un sistema
nacional de planificación participativa que articule los planes comunitarios,
territoriales o comunales y municipales o cantonales con los planes de otros
niveles de gobierno.
12. Por otra parte,
estamos pensando en una descentralización impregnada de espíritu solidario, que
favorezca a las localidades y los sectores sociales más carentes. Uno de los
papeles importantes del Estado central y de los gobiernos locales es realizar
una redistribución de los recursos para proteger a los más débiles y ayudarlos
a desarrollarse.
13. Esta forma de
planificar, aunque reconoce la necesidad de la existencia de un Plan central de
toda de la nación, es una planificación en la que las instituciones locales
juegan un rol fundamental. Éstas no sólo producen insumos para la elaboración
del Plan central, sino que gozan de autonomía para planificar ellas mismas en
su ámbito y ejecutar una parte importante del Plan.
14. Para poner énfasis en
la descentralización como un aspecto crucial de la planificación que
propiciamos hemos denominado a este proceso planificación participativa
descentralizada.
15. Ustedes se preguntarán
por qué estamos hablando aquí de planificación participativa y no de
presupuesto participativo, cuando generalmente se oye hablar de este
último.
16.
No podemos desconocer los aportes del presupuesto participativo, proceso en el
que la gente participa en la elaboración de los planes de inversión anual, es
decir, en la toma de decisiones acerca de dónde deben invertirse los recursos
destinados a obras y servicios de las alcaldías. Este proceso ha sido puesto en
práctica en
diversas regiones del mundo y ha contribuido a incrementar los niveles de
participación de sus habitantes en las políticas públicas, así como ha logrado
elevar el nivel de desempeño de los gobiernos municipales y, sobre todo, ha
tornado más transparente la gestión municipal favoreciendo a los sectores más
desvalidos.[1]
17. Ha sido un
excelente medio de control sobre la administración y de lucha contra la
corrupción y el desvío de recursos ya que la
gente no se limita a priorizar determinadas obras y servicios, sino que además
se organiza para dar seguimiento a su ejecución; vigila que los recursos se
empleen en las obras y servicios a los que estaban destinados y no se desvíen a
otros objetivos; controla que las obras y servicios se ejecuten con la calidad
requerida.
18. Ha resultado también
un medio idóneo para agilizar la máquina
administrativa, hacerla más eficiente y disminuir la
burocracia ya que son muchos los ojos que vigilan el proceso y presionan para
que las obras se hagan en el plazo señalado.
19. Con este proceso se ha
logrado disminuir la evasión de impuestos
ya que al ver la eficiencia y la transparencia en la utilización de recursos
provenientes de su tributación, las personas, empiezan a estar mejor dispuestas
a cumplir con las normas tributarias.
20. Pero este proceso de
presupuesto participativo tiene también sus limitaciones.
21. Por una parte, el
hecho de que sólo se trabaje con un plan de inversión anual, limita el
horizonte en el que se inserta el accionar del gobierno y, en muchos casos, las
obras y servicios priorizadas por la población suelen serlo sin obedecer a plan
alguno, lo que puede llevar a un desarrollo anárquico.
22. Por otra parte, como
el objetivo del presupuesto participativo es el de determinar las obras y
servicios que hay que priorizar de acuerdo a los recursos públicos con que se
cuenta cada año, la discusión que se realiza con la población suele darse
únicamente en torno a estos temas, en lugar de orientarse a pensar en metas a
más largo plazo que permitan avanzar hacia el proyecto de sociedad que queremos
construir.
23. La planificación
participativa, en cambio, no se limita a
discutir las inversiones públicas en las obras y servicios que la población
considere necesarias, da un paso más allá. Se consideran actuaciones que
afectan a la sociedad como un todo: el desarrollo de industrias cooperativas
que ofrezcan empleo a sectores subempleados o marginados, la búsqueda de
soluciones auto sustentables que aprovechen los recursos naturales y humanos de
los territorios, la eliminación de intermediarios para los productos agrarios,
mecanismos de redistribución de la renta, etcétera. En resumen, con la
planificación participativa ambicionamos sentar las bases de una nueva sociedad
más justa y más humana.
II Condiciones para poder llevar adelante este proceso
24. A continuación examinaremos las
condiciones que deben cumplirse para poder llevar adelante un proceso real de
planificación participativa.
1) Conformación de espacios territoriales adecuados
25. Un primer paso que debe dar un gobierno municipal si desea llevar adelante un proceso de planificación participativa descentralizada es establecer los espacios o áreas geográficas en que éste proceso debe ser realizado.
26. Éste es uno de los problemas más
serios que enfrentan los gobernantes que abogan por una democracia cada vez más
participativa y protagónica.
27. En muchos casos existen subdivisiones
territoriales que provienen de la época de la colonia española como las
parroquias, que en la actualidad no responden a ningún criterio racional. Hay
municipios con gran cantidad de habitantes, barrios inmensos, más grandes que
muchos municipios, mientras que hay otros demasiado pequeños. Estas
distorsiones repercuten negativamente en una justa, equitativa y eficiente
distribución territorial de los recursos y dificulta la capacidad de
participación de la población. De ahí la necesidad de ir avanzando hacia una
nueva división político‑administrativa del territorio nacional.
28. En los municipios rurales estas
subdivisiones suelen ajustarse más a las posibilidades de participación de la
gente.
29. De acuerdo a las experiencias que
hemos estudiado, parecería ser que el ideal para realizar el proceso de
planificación participativa descentralizada, es contar con subdivisiones geográficas
de los municipios que sean o puedan ser transformadas en espacios de
autogobierno en los que se asuman importantes funciones antes en manos de
instancias superiores y que, a la vez, tengan las condiciones adecuadas para
generar ingresos propios que les permitan operar en la forma más autónoma
posible, sin que por ello se pierda la necesaria articulación que debe darse
con los restantes espacios de gobierno.
30. Pero antes de hablar de estos
espacios de autogobierno detengámonos a analizar cuáles serían los espacios
ideales para la participación ciudadana.
31. En Venezuela, luego de mucho
debate y de examinar las experiencias exitosas de organización comunitaria —los
comités de tierra urbanos (CTU), unas 200 familias que se organizan para luchar
por la regularización de la propiedad de la tierra, y los comités de salud que
agrupan a unas 150 familias con el objetivo de apoyar la experiencia del médico
en las comunidades más desvalidas— se llegó a concluir que ese espacio ideal
era la comunidad.
32. ¿Y qué se entiende por comunidad?
La comunidad es el conjunto de familias que viven en un espacio geográfico
específico, que se conocen entre sí y pueden relacionarse fácilmente, que
pueden reunirse sin depender del transporte y que, por supuesto, comparten una
historia común, las mismas tradiciones culturales, usan los mismos servicios
públicos y comparten problemas similares tanto económicos como sociales y
urbanísticos.
33. El número de personas que forman
parte de una comunidad varía mucho de una realidad a otra. En un área urbana
densamente poblada, donde existen urbanizaciones y barrios con decenas de miles
de habitantes, se llegó a concluir que el número debía oscilar entre 150 y 400
familias, en cambio en las zonas rurales se habla de comunidad a partir de 20
familias y menos aún en las zonas rurales más alejadas donde las comunidades
conforman pequeños caseríos.
34. Ahora bien, estas comunidades son
muy diferentes unas de las otras. Hay algunas que cuentan con importantes
tradiciones organizativas y de lucha y que, por lo tanto, tienen varias
organizaciones comunitarias en su territorio. Hay otras que cuentan con una o
dos y otras que quizás no cuentan con ninguna. Entre las organizaciones que
podemos encontrar en una comunidad tenemos, por ejemplo, el comité de salud, los
grupos culturales, el club deportivo, la asociación de vecinos, los grupos
ambientalistas, el club de abuelos y abuelas, cooperativas, microempresas, y
otras. Suele ocurrir que cada una de ellas ande por su cuenta.
35. La idea del presidente Chávez fue
crear una instancia que permitiese articular todos esos esfuerzos organizativos
en una sola instancia que hiciera las veces de gobierno comunitario. A esta
instancia la llamó “consejo comunal”.
36. ¿Y cuál es el mejor instrumento
para articular las distintas demandas y los esfuerzos organizativos de una
comunidad? Chávez tuvo la genialidad de ver que ese instrumento era la
elaboración de un plan único de trabajo destinado a resolver los problemas más sentidos
en ella.[2]
37. Elaborar ese plan único es, por lo
tanto, una de las tareas fundamentales del consejo comunal. Para ello se debe
partir de un diagnóstico participativo que permita que sean los propios vecinos
y vecinas los detecten los principales problemas que allí existen. En el
momento de priorizar los problemas, nuestra
opinión es que se use un método que permita priorizar aquellos problemas que la
comunidad pueda resolver con sus propios recursos materiales y humanos.
38. Esta idea metodológica ha sido
propuesta por la Organización Mundial de la Salud y fue puesta en práctica con
mucho éxito en varias comunidades cubanas en el periodo que siguió al
hundimiento del campo socialista, cuando la situación económica del país era
crítica y el Estado cubano no contaba con los recursos suficientes para atender
—como hasta entonces siempre había hecho— las demandas de la gente.
39. Fijarse metas posibles de alcanzar
a corto plazo con los recursos propios y con el concurso activo del máximo de
miembros de la comunidad, permite emprender de inmediato la ejecución de las
obras priorizadas, los resultados se ven a corto plazo y con ello aumenta la
autoestima de la comunidad y motiva a la gente a participar con más entusiasmo
en futuras tareas. Si el diagnóstico no se hace con este criterio suele ocurrir
que, en lugar de estimular la participación, la comunidad se queda con los
brazos cruzados esperando que las soluciones vengan desde arriba.
40. En el caso en que el costo o
complejidad de la solución no esté al alcance de la comunidad, el consejo
comunal debe establecer una jerarquía de dichos problemas y elaborar
ideas-proyectos para resolverlos. Éstas deben ser presentadas en el proceso de
planificación participativa de las instancias de gobierno de nivel superior.
41. Otra de las funciones del consejo
comunal es la de promover el control social en todas las actividades que se
desarrollan en la comunidad, sean éstas de orden estatal, comunitario o
privado.
42. Quien elige a los miembros del
Consejo comunal es la asamblea de ciudadanas y ciudadanos de dicha comunidad.
43. A las personas electas se las
denomina voceras y voceros porque son la voz de la comunidad. Por eso, cuando
pierden la confianza de sus vecinas y vecinos esas personas deben ser
revocadas, ya no pueden ser más la voz de su comunidad. Los venezolanos de izquierda
se niegan a utilizar el término de representante por las connotaciones
negativas que este término ha adquirido en el sistema representativo burgués.
Los candidatos sólo se acercan a las comunidades en tiempo de elecciones,
prometen “todo el oro del mundo” y luego de electos nunca más se les ve.
44. Creo
que es importante señalar que en Venezuela se discutió si convenía que esa
directiva comunitaria fuese constituida por la suma de directivas de las organizaciones
existentes en ella o si era mejor que fuese electa por la asamblea de
ciudadanos y ciudadanas de dicha comunidad. Se optó por la segunda opción,
porque la realidad era que varias de las directivas ya existentes se habían
alejado de las bases que las habían elegido. La elección vía asamblea permite
corregir esa situación. Si esos dirigentes cuentan con apoyo popular, seguramente
serán electos.
45. Cada uno de los miembros de esa
directiva que la comunidad elige pasa a desempeñar diferentes funciones, pero quienes
analizan, discuten, deciden y eligen son las personas que habitan en esa área
geográfica reunidas en asamblea. La
asamblea de ciudadanos y ciudadanas es la máxima autoridad en la comunidad. Sus decisiones
tienen carácter vinculante para el consejo comunal. Es en ella donde radica
la soberanía y el poder del pueblo.
46. Y por eso es tan importante
asegurar que su convocatoria sea amplia y que se haga un esfuerzo porque
quienes asisten a ella realmente representen los intereses de todos sus
habitantes. Se debe evitar citar sólo a los amigos, a los
conocidos, a los que comparten una visión política, dejando fuera a las
personas que no comparten las mismas ideas o no siguen a los mismos liderazgos.
La mejor forma de evitar que esto ocurra es que para que haya quórum se exija
que estén presentes
en ella personas que provengan de todos los rincones de la comunidad. Ninguna
decisión importante debería ser tomada si algunos de esos espacios no están
representada en esa asamblea. ¿En qué espacios estamos pensando? En la cuadra,
la escalera, el callejón, el bloque, edificio, manzana...
47. Estos espacios suelen estar
constituidos por pequeños grupos de familias que por su cercanía tienen
relaciones y vínculos más profundos y podrían denominarse áreas vecinales. En
consecuencia una comunidad podría estar conformada por varias áreas vecinales.
En algunos lugares se ha considerado que para elegir a la vocera o vocero por
área vecinal es conveniente elegir primero una vocera o vocero por familia y elegir
entre ellos a la persona que representará a esa área ante el consejo comunal.
48. La figura del delegado o delegada
(vocero o vocera) por área vecinal es muy importante para el buen
funcionamiento de las asambleas. De esta manera se logra que se constituyan
asambleas representativas de todo el ámbito del consejo y de la pluralidad de
pensamientos existentes en él.
49. Por otra parte, debe quedar claro
que la conformación del consejo comunal no se hace de un día para otro.
Requiere de un proceso de maduración de la comunidad. Por ello proponemos que
un equipo promotor externo promueva la conformación de un equipo promotor
interno, electo en asamblea por la comunidad.
50. Este equipo promotor interno tendrá
como principal tarea crear las condiciones para que sus habitantes elijan a los
miembros del consejo comunal con pleno conocimiento de causa. Deberá elaborar
la base de datos de su comunidad visitando a las familias casa por casa. Lo que
se busca al asignarles esta tarea es que los posibles futuros miembros del
consejo comunal tengan un nítido trabajo de base, conozcan a fondo los
problemas de su comunidad, hayan probado en la práctica su dedicación a ella y
su constancia en el trabajo. Según su desempeño, todos los miembros del equipo
promotor o sólo alguno de ellos serán electos voceras o voceros del consejo
comunal.
51. Debemos insistir en que es
necesario evitar toda manipulación política o de otra índole.
52. No se trata de conformar consejos
comunales sólo con los partidarios del gobierno; estas instituciones
comunitarias deben estar abiertas a todos los ciudadanos y ciudadanas, sean del
color político que sean.
53. El presidente Hugo Chávez
inicialmente pensó que siendo la comunidad el espacio ideal de participación,
los consejos comunales podrían ser las primeras instancias de gobierno, pero
luego se dio cuenta que para transferir competencias municipales debería
tratarse de un territorio más amplio que él denominó comuna. Por lo tanto, el
espacio ideal para la participación de la gente común no parece ser
necesariamente el espacio ideal para el auto gobierno si entendemos por autogobierno
el “sistema de administración de unidades territoriales que gozan de autonomía
para administrarse a sí mismas”.
54. Ahora bien, tener esta capacidad
de administrarse a sí mismo no significa desconocer la necesaria
interrelación que debe existir entre las
diversas instancias de gobierno.
55. Por otra parte, no todo autogobierno
implica participación. Puede haber unidades territoriales cuyos gobiernos tengan
autonomía administrativa, pero cuya conducción no sea democrática.
56. Nosotros aquí estamos usando el
término autogobierno en el sentido de autogobierno del pueblo, es decir, que el
pueblo se gobierne a sí mismo y, en este sentido de la palabra, no hay
autogobierno sin plena participación ciudadana y, por lo tanto, se trata de un
proceso siempre perfectible.
57. Creo que esta idea se aclara al
examinar la experiencia de Kerala.[3]
58. Este estado de la India,
densamente poblado, es uno de los pocos estados del país que ha puesto en
práctica el artículo 40 de la Constitución de 1950 que establece la necesidad
de organizar los “ Grama Panchayats” (gobiernos de las aldeas o pueblos
rurales) dotándolos de tanto poder como sea necesario para permitirles funcionar
como unidades de auto gobierno. Es, además, uno de los escasos estados indios que
puso en práctica el diseño de los planes de desarrollo con participación de la
gente.
59. En 1992, se introducen en la
Constitución India las Enmiendas 73 y 74 que dan a los Panchayats un estatuto
constitucional y sientan las bases para llevar a cabo el proceso de
descentralización a nivel nacional. Estas enmiendas plantean la
descentralización de la administración a través de la creación de tres niveles
de autogobierno local: el más bajo nivel de autogobierno es el Grama
Panchayats, es decir, el gobierno de la aldea o pueblo (lo que para nosotros
son los territorios, para Ecuador las parroquias rurales, y para Venezuela, las
comunas); le sigue el nivel de los Block Panchayats que para nosotros son el
equivalente de los municipios o cantones, y por último, estarían los District
Panchayats o gobiernos de provincias o de estados federados.
60. En 1994, el gobierno de Kerala
aprueba la Ley del Panchayat Raj que va a significar una base legal sólida para
el sistema de gobierno local y va a unificar la transferencia de instituciones
y personal a los autogobiernos locales siguiendo el principio de subsidiaridad.
61. Los Grama Panchayats empezarán a asumir
muchas de las funciones que antes eran ejecutadas en los niveles superiores.
62. En 1996 el Partido Comunista de
India‑Marxista[4]
encabeza una coalición de fuerzas progresistas que gana la mayoría en las
elecciones de la Asamblea del estado y ese año lanza “La Campaña del Pueblo” para la
planificación descentralizada.
63. Esta
campaña significó un cambio fundamental en el papel que desempeñarán de ahora
en adelante los diferentes niveles de gobierno local y regional.
64. El
punto de partida de la Campaña del Pueblo fue una asamblea de ciudadanas y
ciudadanos de toda una tarde en las comunidades, para que allí se expresaran
las necesidades más sentidas de sus habitantes. Para estimular una
significativa participación de la gente en dichas asambleas la Comisión de
Planificación del Estado decidió que el 35 al 40% del
dinero para el plan de desarrollo bajara a los gobiernos locales. De esta
cantidad, el gobierno local de la aldea (el nivel más bajo de la estructura
descentralizada), el Grama Panchayat, recibe alrededor del 70%; el nivel que le
sigue: el Block Panchayat (municipio rural) recibe 15%; y el District Panchayat
(estado o provincia) recibe el otro 15%. Como se puede ver hay una clara
decisión de descentralizar la mayor parte de los recursos hacia los gobiernos
locales más cercanos al ciudadano común.
65. Con
ello las personas que participan ven que son ellas las que realmente están
tomando las decisiones acerca de inversiones qué van a hacerse en sus
comunidades y no se limitan a aprobar decisiones tomadas desde arriba.
66. Las
etapas siguientes de la Campaña implicaban asambleas adicionales, la elección
de delegadas y delegados a varias
reuniones especializadas, el reclutamiento del personal técnico
voluntario entre los jubilados, la priorización de los proyectos por los
consejos rural o urbanos electos, y el control social y procedimientos de
evaluación. Los aparatos administrativos de los gobiernos de los niveles
superiores eran preparados para insertar los proyectos locales en los planes
regionales. Se lanzó un programa de educación masiva y de intercambio de
experiencias para los activistas en todos niveles. Fue una
iniciativa muy ambiciosa que exigió la movilización de energías y recursos de
toda la sociedad.
67. Los
componentes esenciales del proceso de planificación participativa
descentralizada en Kerala fueron los siguientes:
a) Cada
nivel de gobierno local debe ser autónomo desde el punto de vista funcional,
financiero y administrativo. La supervisión del gobierno central se limita a marcar las directrices generales.
b) Todo lo que pueda ser hecho a niveles inferiores, debe hacerse en estos niveles y no en los superiores. Solo las funciones residuales y complementarias, deben ser llevadas a cabo en los niveles más altos.
b) Todo lo que pueda ser hecho a niveles inferiores, debe hacerse en estos niveles y no en los superiores. Solo las funciones residuales y complementarias, deben ser llevadas a cabo en los niveles más altos.
c) Los diferentes niveles de
descentralización han de conocer con exactitud que funciones tienen que
desempeñar, para evitar que haya solapamiento y actuaciones cruzadas con otros
niveles de gobierno.
d) Las funciones han de complementarse
a través de procesos horizontales y verticales de integración.
e) Las normas y criterios para la
selección de favorecidos y la priorización de actividades deben ser igual para
todos los programas implementados.
f) Es necesario fomentar el máximo grado
de participación posible en todos los niveles y en todas las fases del proceso.
g) Debe existir un constante control
social sobre los representantes electos por las bases y sobre todo el proceso
de planificación participativa
h) La gente debe tener el derecho a
estar informada sobre cada detalle del proceso.
68. Después de mucha reflexión e investigación se determinó que la unidad geográfica y demográfica para el autogobierno más ligado a la gente debía ser el pueblo o aldea rural llamado “Grama” y por eso el gobierno rural se llama Grama Panchayat (gobierno del pueblo o aldea). Junto a los tres niveles de autogobierno en las zonas más rurales, existen en las grandes ciudades los municipios urbanos y las corporaciones municipales.
69. Una vez definido el nivel más bajo
de autogobierno, muy pronto los responsables del proceso de planificación
participativa se dieron cuenta que citar a una asamblea a los habitantes de un
pueblo, en un territorio tan densamente poblado como el de Kerala, implicaba
tener que realizar asambleas de más de 1000 personas, lo que realmente no
facilitaba la participación protagónica de la gente, por lo que decidieron
hacer las asambleas populares (grama sabhas) no en la dimensión de la aldea
como tal, sino en las circunscripciones electorales en las que ésta estaba
dividida (los wards o barrios).
70. Las reuniones en los ward incluían
plenarias con la presencia de todos los participantes y grupos de trabajo más
pequeños sobre distintos temas, con el propósito de que las personas pudiesen
participar más eficazmente. Pero aún así, estos espacios resultaron demasiado
grandes y para algunas tareas se constituyeron los grupos vecinales (40 a 50 familias). que comenzaron a llevar a
cabo muchas funciones del grama sabha como, por ejemplo, la discusión del plan
local, la revisión de la implementación del plan, y la selección de las
personas o entidades que debían recibir los recursos.
71. Probablemente en la mayor parte de
los municipios de América latina el primer paso que debería dar el gobierno
municipal para llevar adelante el proceso de planificación participativa es
establecer una subdivisión territorial donde sean los territorios (comunas,
áreas, parroquias o aldeas —según el nombre que se use en cada país) los
primeros espacios de autogobierno.
2) Descentralizar competencias
72. En el caso de que no existan políticas
nacionales de transferencia de competencias del municipio a sus subdivisiones
territoriales, otro paso que debe dar el gobierno municipal, y que es aún más
complejo que el anterior, es el de descentralizar competencias hacia las áreas
en que se ha subdividido el territorio municipal aplicando el principio de
subsidiariedad al que nos referimos anteriormente. Por ejemplo, transferir
competencias en la administración de recursos, la recaudación de impuestos, el
registro civil, la administración de las empresas del Estado, la planificación
urbana, la vigilancia y la seguridad, el asfaltado de las calles, la atención a
los hogares de ancianos, la administración de los comedores populares que
puedan existir en esas subdivisiones territoriales, y, en general, el
mantenimiento de la infraestructura de centros de salud, educación, cultura,
deportes.
73. No es posible fijar criterios
rígidos para esta descentralización. Es necesario tener en cuenta cada
realidad. Por ejemplo, mientras resulta razonable la gestión centralizada de
servicios como el saneamiento y limpieza de calles en una ciudad, por la
economía de escala y las posibilidades de mecanización que allí podrían
aplicarse; en zonas rurales, con comunidades pequeñas y relativamente aisladas,
resulta obvio que una gestión descentralizada no sólo es posible sino que
aseguraría mejores resultados.
3) Descentralizar recursos a los territorios
74. La otra premisa fundamental de la
planificación participativa que proponemos es la descentralización de recursos
hacia los territorios, tanto recursos materiales (financieros, equipamiento),
como lo que se refiere a recursos humanos (personal).
a) Recursos financieros
75. En caso de que las normas vigentes
no contemplen la posibilidad de descentralización de recursos financieros el
gobierno municipal o comunal (parroquial, etcétera) podría llevar adelante esta
iniciativa.
76. Existe la experiencia del
Municipio Torres, estado Lara de Venezuela, donde el gobierno municipal
transfirió los recursos para obras con que contaba la alcaldía a sus 17
parroquias para que éstas pudiesen decidir y ejecutar las obras que ellas
priorizan[5].
Y para transferirlos usó fundamentalmente como criterios: la extensión del
territorio (gran parte de él es de carácter rural), el número de habitantes, la
densidad de población y un índice de compensación interterritorial que usa
Venezuela para entregar mayores recursos a las zonas más deprimidas.
b) Recursos en equipamiento y personal
77. También es necesario relocalizar a
funcionarios sacándolos del aparato central y reubicándolos en las localidades.
Y facilitar locales y equipamiento.
4) Capacitación de los actores
78. No basta, sin embargo, con
transferir recursos humanos y desear la máxima participación de la ciudadanía,
es también fundamental capacitar tanto al personal técnico, como a los
representantes electos por la población y a la propia población dotándolos de
los instrumentos que les permitan desempeñarse eficientemente en el proceso de
planificación participativa descentralizada.
79. Uno de los puntos más fuertes del
proceso de planificación participativa descentralizada en Kerala fue justamente
el gran énfasis que se hizo en preparar a los diversos actores: comunitarios,
técnicos, representantes, voluntariado. Sólo para dar un dato: el primer año se
impartieron talleres de un día a 100 mil activista en un Estado con alrededor
de 38 millones de habitantes.
5) Generar una base de datos
80. Otra premisa fundamental para la
planificación participativa descentralizada es la necesidad de generar una
correcta base de datos que permita planificar a partir del mejor conocimiento
posible de la realidad local, uno de cuyos elementos fundamentales es el mapa
de actores sociales. Muchas veces a nivel central existen muchos datos, pero
esos datos no están organizados y disponibles de manera que puedan ser
utilizados para la planificación participativa descentralizada en la localidad.
Es importante entonces poder tener acceso a esos datos para completarlos con
datos obtenidos en las propias localidades, con la participación tanto de
expertos como de los propios habitantes de esos territorios.
Conclusión
81. El proceso de planificación participativa descentralizada será más integral en la medida en que se cuente con el mayor número de comunidades organizadas en el territorio municipal. Al hacer éstas su diagnóstico y priorizar sus problemas en asambleas mucho más pequeñas, la participación de los ciudadanos es más plena.
82. Además de elaborar su plan de
desarrollo comunitario, esas asambleas comunitarias deberán pronunciarse acerca
de las propuestas de división territorial elaboradas por el municipio, la
descentralización de competencias, la distribución de los recursos entre los
territorios, las áreas de desarrollo que consideran deben ser priorizadas,
manifestar sus demandas dirigidas a las instancias superiores de gobierno,
establecer las prioridades de esas demandas, estar presentes a través de sus
representantes (voceras y voceros, delegadas y delegados, consejeras y
consejeros) en los restantes niveles del proceso de planificación participativa
descentralizada y ser informadas y consultadas acerca de los planes que se
elaboran a partir de dichos procesos.
83. La participación de comunidades
organizadas en consejos comunales sería el aporte más específico y enriquecedor
de la experiencia venezolana al proceso de presupuesto participativo impulsado
por los gobiernos encabezados por el Partido de los Trabajadores en Brasil y a
la experiencia de planificación participativa descentralizada en Kerala.
84. Finalmente, estoy
convencida de que es a través de un proceso planificación con estas
características cómo la riqueza de una sociedad pasa a ser gestionada por toda la
sociedad y no por una élite, y cómo, de esta manera, puede ponerse al servicio
de toda la sociedad. Y por ello creemos que la planificación participativa
descentralizada es un rasgo esencial a la nueva sociedad alternativa al
capitalismo que queremos construir.
85. Al no tener color
político, ya que convoca a todas y todos los ciudadanos a participar en la
elaboración del plan de desarrollo, aportando sus criterios y colaborando en
las diversas tareas que ello involucra, crea amplios espacios de encuentro y de
acción que permiten reunir a personas de la más diferente militancia política,
a personas que nunca han militado en un partido, a aquellas que sienten un
rechazo por las malas prácticas políticas y los políticos.
86. Esta forma de
planificar es el instrumento ideal para lograr una plena participación
ciudadana en la gestión de los asuntos públicos y, al mismo tiempo, las
personas involucradas en dicho proceso se dignifican, aumenta su autoestima y,
lo más importante, dejan de sentirse mendigando soluciones del Estado. Se
sienten, por el contrario, constructoras de su propio destino y del de su
sociedad.
87. En esta actividad,
como en toda actividad humana existe un doble producto: un primer producto
objetivo material: el plan construido en forma participativa, algo palpable,
que está a la vista de todos, y un segundo producto subjetivo espiritual, mucho
menos tangible, que sólo una mirada atenta descubre: la transformación de las
personas a través de esa práctica, su crecimiento humano.
88. Se trata de un proceso
educativo donde se aprende a indagar las causas de las cosas, a respetar las
opiniones de los otros, a entender que los problemas que confronta no son
exclusivamente de su calle y de su barrio, sino que están relacionados con la
situación global de la economía, la situación social nacional, inclusive con la
situación internacional. Se aprende que los problemas de cada persona y de cada
comunidad deben examinarse dentro del contexto de la realidad de otras personas
y otras comunidades. Éstas pueden tener una situación mucho más difícil y
urgente que la propia. En el proceso se van creando nuevas relaciones de
solidaridad, de complementariedad, que ponen el acento más en lo colectivo que
en lo individual.
89. Todo esto hace que las
personas amplíen sus conocimientos en aspectos políticos, culturales, sociales,
económicos, ambientales y así se politicen en el sentido amplio de la palabra.
Y esto les permite tener una opinión independiente que ya no puede ser
manipulada por los medios de comunicación, predominantemente en manos de las
fuerzas conservadoras.
90. Aunque la situación
ideal es que desde el Estado central se decida la descentralización de un
porcentaje importante de los recursos nacionales destinados al desarrollo del
país, no cabe duda que la mayor parte de los países están muy lejos de contar
con una situación de este tipo. Sin embargo, consideramos que esto no debe ser
impedimento para que las autoridades locales que así lo deseen emprendan
procesos para desarrollar la planificación participativa descentralizada en sus
propios ámbitos, contribuyendo con ello a formar, a través de esas prácticas, a
ciudadanas y ciudadanos más preparados para ser protagonista de la nueva
sociedad que queremos construir, dónde el protagonismo de la gente es uno de
sus rasgos centrales.
91. Nuestro mayor deseo es
que algunos alcaldes se entusiasmen con esta propuesta y la pongan en práctica
como una experiencia piloto, que seguramente será enriquecida a través de la
propia práctica.
[1].
Ver sobre este tema: Marta Harnecker, Delegando poder en la gente: presupuesto participativo en Porto Alegre,
Brasil, MEPLA, Cuba, 1999; Monte
Ávila, Venezuela, 2004. Puede encontrase en forma digital en: http://www.rebelion.org/docs/95167.pdf
[2].
Este método se aplicó con éxito en la comunidad rural cubana de Guadalupe,
provincia Ciego de Ávila y está desarrollado en forma detallada en el libro de
Marta Harnecker, Buscando el camino
(método de trabajo comunitario), publicado en Cuba, MEPLA, 2000. Se puede
encontrar en el siguiente link: http://www.rebelion.org/docs/95168.pdf . También
existe un documental con el mismo nombre acerca de dicha experiencia que se
puede encontrar en: http://videosmepla.wordpress.com/documentales-de-participacion-popular/ciclo-video-debate/5-buscando-el-camino/
[3].
Ver más sobre el tema en Richard Franke, Marta Harnecker, Andrés Sanz Mulas y
Carmen Pineda Nebot, Estado Kerala,
India, Una experiencia de planificación participativa descentralizada, Centro
Internacional Miranda, http://www.rebelion.org/docs/97086.pdf
). Sobre este tema recomendamos el libro de
T.M. Thomas Isaac y Richard W.Franke, Democracia local y desarrollo
(campaña popular de planificación descentralizada de Kerala), Diálogos
L’Ullal Editions, Xativa, España, junio 2004.
También el libro de Rosa Pinto y Tomás Villasante: Democracia participativa en Kerala: Planificación
descentralizada desde la base, El Viejo Topo, España, 2011.
[5]. Ver más información en: Marta Harnecker, Transfiriendo poder a la gente. Municipio Torres, Estado Lara, Venezuela, CIM-Monte Ávila, Venezuela, 2008. Puede encontrarse en: http://www.rebelion.org/docs/97082.pdf
Foto Marta Harnecker, 5 octubre 2014
Queridas amigas, aquí me tienen de nuevo viajando, ahora a mi segunda patria, Cuba a ver a mi amoroso nieto y a esperar en unas semanas más el nacimiento de mi nieta.
Esta amiga trabajólica estuvo trabajando toda
la noche para terminar el primer volumen del próximo libro sobre planificación
participativa descentralizada que prometí a las amigas de Alianza PAÍS en
Ecuador.
Hicimos un esfuerzo grande con Pepe
Bartolomé, mi gran colaborador y gran amigo español, para terminarlo en
la fecha prometida. Lo logramos casi en un 99%, ahora falta ÚLTIMA LECTURA,
espero!!!!!!!!!!! Debería más correctamente hablarse de la
primera parte, porque no es muy extenso. Decidimos publicarlo sin esperar tener
todos los volúmenes (dos o tres) listos porque varios de nuestros colaboradores
nos han dicho que urgen textos como éstos, que hay que hacerlo circular YA.!!!!
Mientras tanto les estoy enviando --por si les interesa-- mi larga ponencia en
un reciente evento organizado por la Universidad de Cuenca. Aunque
apareció en la página web de rebelión, quizá ustedes ni se dieron cuenta. Se trata de una versión abreviada de la primera parte del libro que acabo de
mencionar.
En Cuba terminaré de escribir mis relatos de
los dos viajes a Ecuador que hice este año.
Por ahora va la foto que tomé al Edificio de
Unasur en La Mitad del Mundo a comienzos de octubre. Fui con mi amigo Heraldo
Orrego, quien siempre está dispuesto a ayudarme en lo que necesite cuando estoy
en Quito y a sacarme a pasear.
Les deseo a todas un nuevo año lleno de paz y
de amor. Un abrazo grande lleno de sueños y esperanzas.
Marta
*Porfa, hasta fines de febrero sólo envíenme
cortos mensajes, NINGÚN adjunto, salvo mis colaboradores del libro, Internet en
Cuba es MUY MUY lento.
CENES. CENTRO DE ESTUDIOS NUEVA ECONOMÍA Y SOCIEDAD
e-mail: cenes2007@yahoo.es
web site: www.cenes.20m.com
Celular: 980373885
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